淺議民事裁判執行的檢察監督制度

王 慰

摘要綜觀整個民事訴訟的各個環節,最重要的階段是審判和執行兩個環節。但是,公正的裁判并不意味著合法民事權利的最終實現,它需要通過執行來實現當事人的權利,尤其是在大量的給付財產內容的訴訟中,審判機關的執行程序運用更為廣泛。而違法執行不僅將訴訟、審判制度建立的公正意義化為烏有,而且造成社會關系扭曲。本文指出現階段我國執行監督制度幾乎空白,這不利于執行權的正確行使,盡快建立完善的執行監督程序是完善立法的需要,更是建立司法公正秩序的迫切需要。

關鍵詞民事裁判執行 檢察監督 制度構建

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-157-02

在民事司法改革實踐的推進中,修改現行《中華人民共和國民事訴訟法》的學理論證已在學術界全面展開。其中,對于民事檢察監督問題,理論界與實務屆均給予了相當的關注,在學理上,目前主要注重對人民檢察院的職能、檢察權的性質等基礎理論進行研究。同時,對于人民檢察院提起或者參與民事公益訴訟以及運用檢察監督權對人民法院的執行活動進行監督也進行了理論以及實踐方面的探索論證。我國正處在社會主義法治國家的建設過程中,依法治國是社會主義法治理念的核心,而實現公平正義是實現社會主義法治的本質要求,關于檢察監督職能的研究就有很強的現實意義。

一、民事執行檢察監督概述

(一)民事執行檢察監督的概念

民事執行監督,是指“具有監督權的機關認為受其監督的民事執行機關在執行程序中做出的裁定、決定、通知或具體執行行為不當或者存在錯誤,要求受監督的民事執行機關予以矯正的法律制度”。民事執行監督的形式和內容十分廣泛,不僅包括立法機關、人民檢察院等的權力監督,而且包括新聞媒體、執行當事人甚至案外人的權利監督。然而,作為國家專門法律監督機關的人民檢察院的監督,應當是民事執行監督體系中最重要、最有效的成分。

(二)民事執行檢察監督的特征

從其概念可以看出,民事執行檢察監督具有以下四個特征:

1.民事執行檢察監督的監督權力主體是依法具有執行監督權的機關。這里對民事執行活動具有法定監督權的應當是享有檢察監督權的人民檢察院。因此,民事執行檢察監督是一種外部監督,即由民事執行權行使主體之外的機關進行的監督。

2.民事執行檢察監督的監督對象是民事執行權。具體來說,就是享有民事執行權的人民法院在行使民事執行權過程中不當的執行實施行為和執行裁決行為。這里應當注意的是,人民檢察院的民事執行檢察監督是“對事不對人”的。也就是說,人民檢察院是對民事執行權的行使進行監督,而非專門針對人民法院,即便民事執行權由其他權力機關行使,仍應當納入檢察監督的范疇之中。

3.民事執行檢察監督的目的有二:一是通過對不當行使民事執行權的行為加以糾正,來規范和保障民事執行權的合理、合法運行;二是通過對不法民事執行行為的糾正來保護民事執行當事人在民事執行中的合法權益不受損害。

4.民事執行檢察監督必須遵循法定程序。由于民事執行檢察監督處于民事執行過程當中,基于民事執行程序的特殊性,人民檢察院的民事執行檢察監督活動必須遵循一套特殊的程序以保障其監督活動的有效性和合理性。

(三)民事執行檢察監督的基本功能

民事執行檢察監督體制具有其他體制無法實現的功能,因此,它在國家法律體系中具有不可替代性。民事執行檢察監督的基本功能主要體現在以下三個方面:

1.規范人民法院行使民事執行權。根據我國《民事訴訟法》和最高人民法院《執行規定》,民事執行權由人民法院行使。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。”從邏輯推理上看,不能說人民法院行使民事執行權必然會“犯錯”,但是其“犯錯”的可能性是存在的。立法者當然也考慮到了這個因素,因此,在設置我國民事執行程序時,不僅賦予了民事執行當事人一定的救濟權利,也在人民法院系統內部設置了自上而下自我糾錯的權力規范機制。

2.維護執行當事人和案外人合法權益。根據現行民事訴訟法的規定,在民事審判領域,當事人有三種糾正裁判及其程序錯誤、維護自身合法權益的途徑:當事人行使權利尋求保護、人民法院進行權力自我制約糾正違法、人民檢察院進行外部權力監督。其中,人民檢察院通過行使審判監督權不僅糾正了違法、不當審判行為,更重要的是通過這些程序制度保障了民事訴訟當事人合法的民事權益。但是,在民事執行領域,情況則大不相同。

3.完備我國民事檢察監督體系。從我國現行立法看,在刑事訴訟領域,人民檢察院的檢察監督權已經受到了應有的重視,刑事訴訟檢察監督體系日趨完善。但是,在民事訴訟領域,人民檢察院的檢察監督權僅表現為人民檢察院對民事審判活動進行的監督,至于民事執行活動是否為檢察監督的對象,法律并沒有作出明確規定。因此可見,我國目前的民事檢察監督體系仍不完整,民事執行領域中檢察監督制度的缺失就是其中一個很大的缺口。這個缺口的存在,使得民事執行權的運行失去必要的監督,難以確保其在合理、合法的軌道上運行,于是實踐中“民事執行亂”的問題層出不窮。

二、民事裁判執行的檢察監督現狀

保障公民的基本權利是國家機關應有的職責。當公民、法人的合法權益受到侵犯或者得不到保障,權利受到侵犯或者權利得不到保障的公民、法人應該有權得到國家救濟,這是法治社會的必然要求。民事行政裁判執行的司法現狀迫切需要盡快建立起系統的監督機制,尤其是檢察機關作為法律監督機關所擔當起的職責。然而,檢察機關行使民事行政裁判執行檢察監督權,無論在立法實際和司法實踐中,都面臨著比較尷尬的境地。

(一)監督方式單一

除了檢察建議或者檢察意見外,檢察機關基本上沒有其他的監督方式可供運用。對于糾正違法通知書這一監督方式,人民法院通常以無法律規定為由不予受理。而檢察建議、檢察意見這一監督方式的彈性較大,法院處理的隨意性很強,監督手段不硬。

(二)監督時間滯后

從人民檢察院受理執行申訴到調卷、審查及作出決定,往往需要較長一段時間,待檢察機關作出一些監督措施時,人民法院的錯誤執行活動常常已經結束,導致不能及時糾錯,甚至糾錯已無實際意義。

(三)監督程序缺失

人民檢察院對人民法院民行執行活動監督適用何種程序,人民法院在該程序中負有什么樣的義務和職責等等,均無相應的規定。實踐中各地檢察機關的做法也是千差萬別,無法統一。

(四)監督制度缺失

雖然最高人民檢察院已經出臺《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》,但是其內容不夠全面,而且對于很多問題沒有具體規定。如人民法院對于人民檢察院抗訴的案件,依法應當通知其派員出庭,但是人民法院不通知怎么辦?又如,人民法院只通知人民檢察院第一次開庭時出庭,但是其審判只是走過場,審判的實質問題放在第二次甚至第三次,但是不再通知檢察院出庭這種變相違法行為怎么辦?該《辦案規則》都沒有具體規定和相應的制約手段,等等。

(五)監督范圍狹隘

無論從法律層面還是檢察實務工作上來看,現階段人民檢察院在進行民事行政監督中存在的諸多問題,尤其在對執行工作進行監督上,檢察機關仍處于一個非常尷尬的境地。引用最高人民檢察院2003年工作報告的一句話加以概括就是:人民檢察院對民事和行政訴訟的監督實效性較差,監督手段單一,范圍較狹窄,相關制度不完善。

三、構建我國民事執行檢察監督體制的具體設想

面對現實,構建我國民事執行檢察監督體制,必須從觀念和制度兩個層面同時努力。只有在解決觀念問題的基礎上,構建科學合理的體制,才能實現民事執行檢察監督的目的。

(一)培養正確的執行監督理念

人民檢察院的憲法地位已經確立,但是在具體的民事訴訟程序特別是民事執行程序當中,人民檢察院的地位和檢察監督職能卻并沒有得到應有的重視,憲法規定在民事執行程序中成了“一紙空文”。這對于我國民事檢察監督制度的完善和發展都是不利的。對此,人民檢察院要正確看待自身的職責,克服“底氣不足”的心理。作為執行機構的人民法院也要轉變觀念,消除抵觸的情緒,要認清和客觀的評價人民檢察院在民事執行程序中的功能和作用。

(二)制度層面完善

人民法院對于人民檢察院開展民事行政訴訟監督特別是民事行政裁判執行監督是持某種不同態度的,表現了一定程度的“消極”。而人民檢察院對于人民法院的這種“消極”態度,缺乏相應的制約機制。最高人民檢察院雖然于2002年4月出臺《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》,但是其內容只有簡短的十多條,很多規定仍不具體。更為重要的是,人民檢察院單方出臺的司法解釋相當程度上被視為是人民檢察院系統的“內部規則”,對人民法院的約束力非常有限。為此,筆者認為最高人民檢察院應當制定更為詳細的“辦案規則”,并且報請全國人大常委會予以通過,使“司法解釋”上升為立法解釋,加強對人民法院民事行政審理行為和執行行為的監督力度,有效制約人民法院的各種消極行為和違法行為,以達到人民檢察院進行法律監督的預期效果。

(三)構建對民事執行裁判權的檢察監督體制

執行裁判權更側重于執行公正,對它的監督由執行法院的上級人民檢察院來承擔更為合適。因而對執行裁判權的監督與審判程序中的審判監督方式具有相同之處,對執行裁判權的監督方式可以參照民事訴訟法所規定的審判監督程序來構建。具體的監督方式有以下兩種。

1.提起檢察監督。檢察監督是指執行法院的上級人民檢察院認為執行法院在執行中做出的裁定確有錯誤,向同級人民法院發出檢察監督意見書,提起檢察監督,要求執行法院予以糾正。也有學者將這種監督方式稱為“抗訴”。筆者為了不與審判程序中的抗訴相混淆,并突出人民檢察院的執行監督職能,將這種監督方式稱之為檢察監督。這種監督方式與民事審判中的抗訴非常相象。

2.提出檢察建議。這里的檢察建議,是指人民檢察院認為執行法院作出的程序性裁定確有錯誤,而直接向執行法院提出,要求執行法院予以糾正的一種監督方式。其與檢察監督的不同之處在于:首先,檢察建議針對的是執行法院作出的程序性執行裁定;其次,從效率和成本角度考慮,檢察建議由行使國家檢察監督權的上級人民檢察院直接向執行法院提出。對于該建議,執行法院應當認真對待,根據檢察建議認真審查程序性裁定是否存在不當的情形。經審查,確實存在不當或違法情形,應當立即糾正,重新作出執行裁定,并及時回函發出檢察建議的人民檢察院;若經審查,認為執行裁定并無不當或違法,應當向人民檢察院說明理由。

除了以上對民事執行實施權和執行裁判權所設計的監督方式之外,人民檢察院在行使執行監督權過程中,如果發現執行人員在民事執行過程中,有貪污、受賄及其他犯罪違法行為的,應當追究相關責任人的刑事責任。毫無疑問,這是最嚴厲、后果最為嚴重的一種監督方式了。

單就民事執行檢察監督體制看,人民檢察院在行使執行監督權時,仍然要受到來自上級人民檢察院的全面領導和監督。此外,執行人員在執行工作中要遵循法定的程序,評判執行行為適當、合法的標準是相關執行法律,并非人民檢察院的意見,人民檢察院的監督也必須要遵循相關法律。

四、結語

不可否認,民事執行檢察監督體制并不是“包治百病”的。雖然民事執行檢察監督體制能夠有效的規范民事執行權運行,有助于我國民事執行程序的完善,但是,完善我國民事執行程序是一個“系統工程”,除了要加強相關理論問題如執行權的性質、配置等的研究,還需要多個相關配套制度如執行救濟、檢察監督等的改革完善才能完成。

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