現實與理性

王 琳 劉姍姍

摘要賦予檢察機關提起民事公益訴訟的主體資格是近年來理論界和實務界共同的呼聲。本文在考察我國當前民事公益訴訟現狀的基礎之上理性分析了檢察機關提起民事公益訴訟的三大基礎,即法律基礎、現實基礎、理論基礎。

關鍵詞民事公益訴訟 檢察機關 訴權

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-174-01

近期,“湖南野蠻強拆事件爆出國有資產流失2000萬案”這一事件又將一個新興、敏感卻一直處于尷尬境地的法律問題提上了意識日程:當涉及社會大眾的公共利益遭受侵害時,法律應該做怎樣的回應,怎樣的制度設計才能保證社會公益的回復同時又不違法理,這些是本文的研究重點。

一、進退維谷的民事公益訴訟實踐

不可否認,從一味地強調“國家本位”到尊重民眾個性發揮,中國的轉變是巨大而可喜的。然而近年來,這種轉變卻呈現出“從一個極端走向另一個極端”的態勢:以國有資產流失為例,國家審計署2002年對國有資產進行的專項審計結果顯示:2002年1月到11月,共查處違規違法問題金額超過了2000億元。在國有企業的改制過程中,一些地方國企經營者和個體老板通過虛假評估、自買自賣等手段公飽私囊,造成了國有資產的大量流失。另外,環境污染公害事件也是比比皆是,市場壟斷、產品質量侵權、醫療損害等現象也都成為了社會的詬病。

現實構成了建構我國民事公益訴訟的基礎,然而在司法實踐中,這種新型的訴訟模式卻由于立法上的缺位而處于進退維谷的尷尬境地。傳統當事人適格理論認為民事訴訟的當事人系民事權益被侵犯或發生爭議的利害關系人,當事人就是案件的實體利害關系人。由此,民事公益訴訟往往由于沒有具備訴權的正當當事人而很難進行。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的理性分析

(一)憲法原則及《人民檢察院組織法》——檢察機關提起民事公益訴訟的法律基礎

一方面,《憲法》規定檢察機關是法律監督機關,且監督的范圍與方式并無限制性規定。“法不禁止即自由”,人民檢察院對民事領域的權益損害理應具有監督權。另一方面,檢察機關的訴權與監督權并非并列、不能融合的兩種權力,而是上下位階的權利,訴權是廣義的檢察監督權的題中應有之義,也是實現檢察監督的途徑之一。由此,在憲法明確賦予檢察機關國家法律監督者地位之后,它就應該既能提起刑事公訴又能提起民事公訴,才能最大限度地保護法益同時又不違法律。此外,早在1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》中就對檢察機關在民事訴訟中的起訴權、參訴權及行使這些權利的程序作了規定。雖然“文革”期間民事檢察制度遭到了嚴重的沖擊,但是之前的立法與實踐基礎是不容忽視的。1979年《人民檢察院組織法》第4條規定,人民檢察院行使檢察權,保護社會主義全民所有的財產。總而言之,作為法律監督機關的人民檢察院運用公力救濟手段提起民事公訴完全符合憲法、法律規定,并非完全的“于法無據”。

(二)行政保護不力、公民個人公益訴訟陷于困境——檢察機關提起民事公益訴訟的現實基礎

有學者指出,國家利益、社會公益的代表機關應是行政機關,由行政機關保護民事公益的做法也正是我國目前通行的做法。筆者認為,由行政機關提起民事公益訴訟首先有違司法獨立的追求,將會使行政干預司法現象愈加嚴重;同時也會重新陷入地方保護、行業保護的怪圈,使得公益訴訟由于起訴主體的懈怠而被擱置。

此外,賦予公民個人提起民事公益訴訟起訴資格的呼聲也一直都有,司法實踐中,一些公益心強的個人提起民事公益訴訟的案例有很多,但這類案件往往以失敗告終。我們在贊許這部分個人強烈的社會責任感的同時也必須清醒地認識到這樣一個事實:即在我國現有的情況之下依靠個人將受損的國家利益、社會公益引入訴訟程序并不是最為現實、可行的選擇。這一方面是由于賦予個人這種訴權無論從憲法、民事訴訟法還是其他任何相關的法律中都找不到依據;另一方面民事公益訴訟案件的絕大部分證據都具有同一特點,即證據技術性強、專業性強,而且一般為被告所掌握。個人提起訴訟在舉證責任方面存在先天的不足,即使賦予他們主體資格,也很可能因為舉證不能或者不充分而遭受敗訴的結果。

(三)現代訴權理論的兩大發展趨勢——檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎

“訴權”,是指民事糾紛主體提起民事訴訟解決民事糾紛的權利。衡量一個主體是否享有訴權要考察兩個要件,其一是當事人適格,其二是訴的利益。適應社會發展多元化的要求,傳統的訴權理論在這兩個要件上都呈現出一定的變化趨勢。

1.當事人適格的擴張。以往訴權理論認為,案件適格的當事人,一般是與案件具有實體上的利害關系的人。而實踐證明僅僅規定實體法上的權利主體享有訴權的做法是狹隘、偏頗的,它無法實現對第三人利益、集團利益、公眾利益的保護。在此背景之下,學術界和實務界都主張確立獨立存在的程序當事人的概念,認可一切民事糾紛的主體都有當事人的訴訟地位,承認當事人適格的擴張功能。

2.訴的利益的延伸。傳統訴權理論將“訴的利益”嚴格限定在與案件有“直接的利害關系”之上。“直接利害關系”理論就成為了公民個人提起民事公益訴訟屢屢受挫、檢察機關提起民事公益訴訟屢遭質疑的重要原因之一。可以說“直接”一詞在實踐中,阻礙了公益的保護進程。考察國外的立法例,美國的立法者為了規避“訴的利益”理論在公益訴訟中的尷尬境地,在制定民事訴訟規則時使用了“真正的利害關系”的字樣。在英國,法律對“訴的利益”也做了廣義的解釋,并在立法上運用了“充分的利益”字樣。國內司法實踐的困境和國外先進理念的影響都使得我國“訴的利益”理論也呈現出擴大化的趨勢。它為檢察機關提起民事公益訴訟提供了理論上的支持。

綜上,由檢察機關作為民事公益訴訟的原告人,是當前最為合理、現實、可行的選擇。

注釋:

楊榮馨主編.民事訴訟原理.法律出版社.2003(4).第222頁.

何文燕.試論檢察機關的民事公訴權.中國法學會訴訟法學研究會.2004年年會暨學術研討會論文集(下卷:民事訴訟法、行政訴訟法).

上海市人民檢察院第一分院“公益訴訟課題組”.盧承德,許佩琴等.檢察機關提起和參與民事公益訴訟資格探討.華東政法學院學報.2004(3).