清末新政之政治領域改革的探求與分析

龐 琳

摘要20世紀初葉,清王朝為維護自身岌岌可危的統治,發動了一場大規模的改革,即通常我們所說的“清末新政”。清王朝的統治者試圖通過在政治、經濟、軍事及文教等各個領域的變革,實現王朝的自我挽救。“清末新政”盡管未能達到預期的效果,但是新政的各項改革措施依舊延續了下來,尤其是其政治改革是近代中國政治制度演變的重要組成部分,對中國日后的現代化進程的推進打下了基礎。

關鍵詞清末新政 政治領域改革 探求與分析

中圖分類號:D691 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-194-01

對于清末新政,目前學術界有一些不同的看法。有的學者認為:“清末新政,就其實施結果而言,是十分有限的,但它卻給鴉片戰爭以來步履艱難的現代化進程帶來了新的契機。”“一方面,它第一次給中國的現代化事業提供了一個合法性的基礎,改革的阻力大大減小;另一方面,新政導致的思想解放,又成為新一輪政治動員的前提”。雖然,清末新政最終未能達到他預期的目的,但“它是中國政治制度近代化開端”。另外一些學者認為:清末新政“是為了討好帝國主義列強,博得列強的信任”,“清政府到關鍵時刻都是背信棄義地欺騙收場”。還有一些學者則認為如果沒有辛亥革命,清末新政將會使中國走上現代化的坦途。本人認為對待清末新政既不可全盤否定,又不可全面肯定,應客觀地看待清末新政。本文擬從清末新政政治領域的改革對其進行探求與分析。

一、政治機構的改革,客觀上使封建國家機構設置逐漸趨于資本主義國家體制,政治機構趨于專門化,是封建國家體制邁向近代化的開始

清政府針對當時官制“職任之不明”,“權限之不分”,“名實之不符”的弊端,決定“分職之專任”大力推進官制改革,:首先是裁汰部分冗衙,增改一批新衙,并對一些部院進行調整。在裁汰舊的冗衙方面,主要是裁撤了通政使司和詹事府。通政使司原是掌管收受各省題本機關,因1901年以改題為奏,各處奏折經摺子處徑直傳達宮中,通政使司無事可為,亦被裁撤。詹事府原是輔弼太子的專門機構,由于清政府自康熙之后采取秘密的建儲法,不立太子,詹事府成為詞臣遷轉之地,翰林敘進之階。因此,清政府也將其裁撤。在增改新衙與部院調整方面,1901年設外務部,后又成立商部、巡警部和學部。1906年重新制定官制“巡警為民政之一端,擬正名為民政部。戶部擬正名為度支部,以財政處、稅收處并入。兵部圖擁虛名,擬正名為陸軍部,以練兵處、太仆寺并入。而海軍部暫隸焉……”。這樣,傳統的三省六部制開始解體,中央各部各司其職,責任日益明確,基本建立了現代各中央機構。同時規定“各部堂官均設為尚書一員,侍郎二員,部分滿漢”。由此,便打破了傳統的滿漢復位體制。這對于中國的政治制度近代化意義重大。

二、在政治領域進行了從傳統的人治向法治轉變的歷史性探索,國家政治開始向民主化邁進

中國長期以來,國家機構分化不明,權限不清,立法、司法、行政互相混淆。1905年官制改革開始后,憲政編查館在厘定中央和地方官制的同時,于1906年對中央和地方各級政府機構的職責權限作了明確規定。中央立法權由議會行使,在議會成立以前,先設立資政院作為過渡性機構。并規定內閣行使行政權,法部行使司法權,從而確立了三權分立的政治原則。1907年由弈匡等奏呈,經朝廷批準,公布了《內閣官制及辦事暫行章程》。依據此章程規定,設立責任內閣作為中央的最高權力機構。內閣成員統稱為內務大臣,國務大臣會議為內閣最高權力機構,享有制定國家法律、制定議決國家預決算、制定外交條約等各項權利。這種分權原則的規定是中國開始邁向近代化的標志。

三、清朝政治的輸入功能得以增強,利益表達能在一定程度上予以傳遞

資政院和資議局的設立,為新興的知識分子、工商資產階級以及士紳階層提供了參政議政的場所。雖然資政院無獨立的立法權,但從某種程度上說,它的設立以及資議局的設立為新興的資產階級表達利益和愿望提供了場所。從各省咨議局第一屆選舉結果來看,士紳占絕大多數。張明園對當時全國21個省1643名議員作了調查,發現有功名者占1288人,占78.4%。雖然資政院并沒有獨立的立法權決議憲法,但資政院與行政大臣的地位是對等的,它具有質問行政部門的權力。而且資政院也支持地方咨議局與地方督撫的斗爭,以維護地方利益。如:湖南咨議局反對巡撫楊文鼎辦公債以增加財政收入案;廣西咨議局為反對巡撫張鳴岐因財政支出售鴉片煙集體辭職案。地方咨議局為了維護地方利益,代表地方勢力與中央斗爭。如1910年領導發動了聲勢浩大的三次國會請愿運動。這是資產階級民主政制的表現形式之一。它的確立,打破了封建官吏和地方劣紳壟斷把持的局面,使地方基層行政的結構發生了變化,開始向近代民主化發展。

綜上所述,清末新政在中央建立了現代性質的三權分立制度,改革官制,裁汰冗員,頒布了一些法律法規,民主制度在試行確立之中,對中國近代政治現代化起了重大作用。但由于當時特定的歷史條件,新政的政治改革還只是個雛形,但清末新政的政治改革畢竟開啟了中國政治邁向現代化的大門,在中國現代政治制度史上具有不容忽視的地位。

注釋:

胡福明主編.中國現代化的歷史進程.安徽人民出版社.1994年版.第134-135頁.

侯宜杰.預備立憲是中國政治制度近代化的開端.歷史檔案.1991年版.第4頁.

胡繩.鴉片戰爭到五四運動.人民出版社.1981年版.第663頁.

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故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料.中華書局.1979年版.第464頁,第465頁.

光緒朝東華錄.總五第4835頁.

光緒匯典事例(卷147).

張明園.民主政治的嘗試—清季咨議局議員的選舉及出身之分析.

資政院院章第23條.憲檔下冊.第663頁.

資政院第一次常年會場速記錄.第12號.

資政院第一次常年會事記錄.第4號.