職工已購公房上市問題研究

李 珂

摘要職工已購公房上市交易是房地產交易中的特殊問題。允許公房上市能帶來多方面的積極意義,但公房上市在立法及實踐中尚存在一些亟待解決之處,如已購公房與商品房、已上市交易公房與未上市交易公房在同一市場上的運作問題,公房上市的評估問題以及上市公房“兩證”不全的問題等。這些問題的解決有賴于科學、嚴密的立法設計,有賴于人們法律意識的普遍增強,更需要社會誠信度的普遍提高。

關鍵詞已購公房 房地產權 “兩證”合一

中圖分類號:F293.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-224-02

從宏觀上講,允許已購公有住房上市交易保持了房地產制度的連續性,加快了住房新體制的建立,同時也是深化城鎮住房制度改革的需要。我們需要對上市公房的相關法律法規予以完善,對公房上市具體操作中出現的一些問題加以研究和解決。

一、已購公房與商品房、已上市交易公房與未上市交易公房在同一市場上的運作問題

(一)土地出讓年限與出讓收益問題

同一幢職工住宿樓內的幾十甚至上百套公房,有的上市交易,有的不上市交易,甚至有的尚未被職工真正購買,那么土地年限如何計算和劃分?按照國土資源部《關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售中有關土地的通知》第二條的規定,已購公有住房所在宗地為劃撥土地的,從同一建筑的第一套房屋上市交易之日起計算土地出讓年限,確定出讓土地使用權截止日。此后其他各套住房上市時,其土地出讓年限相應縮短,以使同一宗地的出讓土地使用權保持相同的截止日。同時,建設部發布的《關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理暫行辦法》(以下簡稱《公房上市暫行辦法》)第十條規定,已購公房職工將公房上市出售需補交土地收益。由此看來,花錢拿到土地使用權的有使用期限限制,不花錢的反而沒有使用期限限制;上市的補交地價,未上市的仍然無償使用土地,這顯然是不公平的。

職工按房改價購買的公房,其價格中不包含土地收益部分,因此按市場價出售或出租公有住房時必須補交土地出讓金或所含的土地收益。這筆土地收益由購房職工交給誰?這里應分兩種情況:職工若是購買劃撥土地上的公有住房,土地收益由房屋土地管理部門代收后上繳財政;若是原產權單位購買商品房后,再以房改價格出售給職工,土地收益則由購房職工交還給原產權單位。但是對于第二種情況,在實踐中,買方是依據財政部制定的《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》第二條規定,將土地出讓金或相當于土地出讓金的價款直接交于國土部門,對這部分資金如何再從國土部門返還到原產權單位,法律尚無相關規定。

(二)商品房與無地價住宅的同時運作問題

商品房如果與無地價住宅(如尚未上市但有待上市的公房)在同一市場運作,其年限差、價值差如何解決?以什么作為計算標準?

公房上市交易必須補交土地出讓金與相關稅費,意在與商品房及私人住房的上市起點相同,但實際操作時出現的問題較多。基于此,有學者提出了“兩個市場同時運作”的方案①:使一部分高收入家庭完全按市場運作即房地合一,進行商品房(含土地使用權)交易;為廣大中低收入階層提供房改房、經濟適用住房和廉租房,將公房上市前采用的土地無償劃撥方式改為收取年地租形式,按月分攤在公房的每建筑平方米里。這樣,中低收入家庭可以承受,公房上市后也不必再補交土地出讓金。公房出售時只轉移房屋產權,不計地價,房屋產權的受讓者再同轉讓者轉讓房屋產權前一樣按月繳納年地租。如果這一群體生活水平提高而步入高收入階層,就引導他們購買商品房,使其消費層次從單純的房屋產權市場過渡到房地合一的商品房市場。

二、公房上市的評估問題

依據《關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售中有關土地的通知》第一條關于補交土地價款的計算公式,公房上市后補交的土地出讓金或相當于土地出讓金的價款是以標定地價為基數計算的,但隨著住宅區域環境的不斷改善,職工公房地段的級差地租也是不斷變化的,當年出售與若干年后出售的住宅所補交的地價有很大差異。那么,標定地價也不應當是個靜態的數字,理應隨職工公房地段的級差地租的變動而重新被予以評估。再者,《公房上市暫行辦法》第八條規定:“成交價格按照政府宏觀指導下的市場原則,由買賣雙方協商議定。房地產交易管理部門對所申報的成交價格進行核實,對需要評估的房屋進行現場勘察和評估。”現場勘察和評估能夠使公房交易雙方的成交價格得到政府管理部門認可,房屋地價評估應當由專門的中介機構進行,房地產交易管理部門作為管理機構怎么能夠代行專業評估機構的職責?由房地產交易管理部門進行勘察和評估能否保證公正性?《公房上市暫行辦法》第八條的規定行政色彩太強,以至于與現實情況相背離。

三、上市公房“兩證”不全的問題

公房上市并不是公房的實體直接進入市場進行流通,而是圍繞公房的一系列權利的轉移。我國采取不動產物權登記要件主義,對土地使用權和房屋所有權實行登記發證制度。為了保障交易安全,公房上市的登記發證立法設計顯然十分重要。

(一)職工已購公房上市出售前后的房地產權問題

建設部發布的《城市房屋產權產籍管理暫行辦法》規定,除法律法規另有規定外,城市房屋的產權與該房屋占用土地的使用權人一致,不得分離。房屋產權轉移時,該房屋占用土地的使用權同時轉移。此即“地隨房走”原則。同時,國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十三條確立了“房隨地走”原則。由此可見,我國法律確認房、地產權是不可分割的。然而,職工已購公有住房具有一定的特殊性,它是職工按照國家住房制度改革政策購買的公有住房,亦即房改房。已購公房中的土地使用權是無償劃撥得到的,并未像商品房那樣已繳納土地使用費而獲得土地使用權,職工已購公房的土地使用權部分仍然屬于國家,購房職工只擁有房屋產權部分。因此,房改時的公房出售實則屬于一種不完全的市場交易。職工將已購公房上市出售是按市場價進行的,市場價格則是包含了土地使用權的,所以房改時未繳納但在上市交易過程中體現出來的土地收益理應由國家收取。這種包含了土地使用權流轉的房地產權交易才是完全的市場交易。

(二)上市公房“兩證”不全問題產生的原因及后果

根據我國《土地管理法》和《房地產管理法》等房地產相關法律法規的規定,我國國有土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權的取得、轉讓都要依法辦理登記手續,國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度,采登記要件主義。居民只有依法取得了房屋所有權證和土地使用權證以后,其房地產權才能受到法律保護,也才能進行房地產交易。但城鎮許多劃撥的國有土地尚未登記,大多數公有住房也沒有經過初始登記,一方面使得許多職工購房后不能拿到房地產權證書,自己的房地產權得不到法律認可,并喪失了將已購公房上市出售的機會;另一方面,也為意欲購買上市待銷售公房的消費者埋下了諸多隱患。

1.上市公房“兩證”不全問題產生的原因

自國家關于已購公有住房上市出售的相關法律法規出臺以來,加之公積金制度在全國的推行和住房金融政策的放寬,公房上市的呼聲很高,有些已購公房職工尚未等辦完全部城鎮公房產權登記就將公房上市,一邊入市一邊辦理登記手續。針對這種情況,建設部在《公房上市暫行辦法》第九條中規定:“在本辦法實施前,尚未領取土地使用權證書的已購公有住房和經濟適用住房在2000年底以前需要上市出售的,房屋產權人可以憑房屋所有權證書先行辦理交易過戶手續,辦理完畢房屋所有權轉移登記手續之日起30日內由受讓人持變更后房屋所有權證書到房屋所在地的市、縣人民政府土地行政管理部門辦理土地使用權變更登記手續。”既然賣方尚未領取土地使用權證書,土地使用權尚未經過初始登記,買方又何談辦理土地使用權變更登記手續?與其規定為“變更登記”,倒不如直接規定為“買房憑變更后的房屋所有權證書到房地產管理部門繳納土地出讓金②后直接辦理土地使用權初始登記”為宜,只不過這初始登記人已由原公房所有者轉變為購買上市公房的消費者。自《公房上市暫行辦法》頒布以來,國家至今仍未出臺法律明確規定職工已購公有住房上市交易前必須已同時辦理了房地產權證,因此“兩證”不全的已購公房實際上仍在市場上繼續交易流轉。

《公房上市暫行辦法》體現了簡化房地產交易與房屋權屬登記程序的思想,這與城鎮住房制度改革的根本目的相一致,但是,這一做法在提高房地產交易效率的同時,也容易引致房、地“兩證”不全的問題尤其是購房者對《國有土地使用權證》的遲延或忽略辦理的問題。

2.“兩證”不全的后果

(1)已購公房職工未辦理《國有土地使用權證》的不利后果

城鎮許多劃撥的國有土地尚未登記,大多數公有住房也沒有經過初始登記,這些原因使得許多職工購房后不能拿到房地產權證書,購房職工的房地產權得不到法律認可,并喪失了將已購公房上市出售的權利。

(2)消費者在購買未辦理《國有土地使用權證》的上市公房時的不利后果

由于《公房上市暫行辦法》第九條允許尚未領取土地使用權證書的已購公有住房上市銷售,使購買公房的消費者難以知曉在土地使用權上設定抵押權的情況。一些已購公房職工為擺脫債務糾紛,將其土地證仍抵押在銀行的公房上市出售,并向購買其房屋的相對人謊稱其國有土地使用證只能在辦理完房屋過戶登記手續后才能拿到,這正是利用了前文中提及的《公房上市暫行辦法》第九條中關于公房上市交易與補辦《國有土地使用權證》的時間差。《公房上市暫行辦法》第五條只規定了已抵押且未經抵押權人書面同意轉讓的已購公有住房不得上市出售,但卻未規定相關部門對于上市出售的公有住房是否為抵押財產如何進行審核。由此,立法的不嚴密,售房者的不誠信,再加上購房者對房地產法律法規的不熟悉等都是誘發公房買賣不安全性的因素。

(3)消費者在購買上市公房后仍未辦理《國有土地使用權證》的不利后果

第一,消費者在購買上市公房后未辦理《國有土地使用權證》就喪失了當其房屋所占用土地的使用期限到期時申請續期的憑證。一旦未能按時申請續期,其房地產就將由國家無償取得。

第二,消費者購買上市公房時所支付的購房款里已經包含了土地出讓金,如果未依法辦理《國有土地使用權證》,在房屋拆遷補償時會遭受損失。建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》第三條規定,房屋拆遷評估價格為拆遷房屋的房地產市場價格。因此,拆遷補償金不僅包含房屋所有權價值,還包含了土地使用權價值。消費者在購買上市公房時,就已經支付了相應的土地使用費。如果未辦理土地使用權證,在拆遷過程中就可能得不到關于土地使用權的相應補償。

第三,《國有土地使用權證》還是房屋抵押、轉讓的重要憑證,未辦理則喪失了將房屋進行抵押、轉讓的合法權利。

(三)“兩證”合一的辦法值得推廣

目前,我國北京、天津、青島和福州等地已對公房上市采用了“兩證”合一的辦法,將《房屋所有權證》和《國有土地使用權證》合為《房地產證》統一發放給已購買公房的職工,并規定只有當職工持有公房《房地產權證》時才能將其已購公房上市交易。“兩證”合一的做法從根本上保障了購房者產權的完整性,保護了房屋所有權人的土地合法權益。同時,實行房、地統一登記兩證合一,實現了房、地統一管理閉合,將有效地控制房地產抵押中的金融風險,規范了已購公房上市交易秩序。“兩證”合一的做法得到了我國學術界和社會各界的廣泛認可,但是,“兩證”合一的辦法多以地方性法規的形式發布并實施,為更好地保護已購公房職工的房地產權,在更大范圍內規范職工已購公房的上市交易秩序,“兩證”合一的做法值得在全國范圍內推廣,并適時上升到國家立法層面。

公房不同于產權明晰的私人住房,為保證公房上市交易的安全性,我們需要一套有別于一般房地產權流轉的特殊法律規范。我國現行關于職工已購公房上市流轉的立法尚不健全,本屬于民事權利的不動產物權仍由行政管理法加以調整。此外,購房者對房地產法律還較為陌生,維權意識(尤其是房地產權辦證意識)比較淡薄,對房地產買賣風險防范能力尚存不足。誠信度的增強是房地產市場健康發展的基礎,科學嚴密的立法設計和人們法律素質的普遍提高對于規范職工已購公房上市交易市場更不可或缺。

注釋:

①劉維新.中國城鎮發展與土地利用.商務印書館.2003年版.第272頁.

② 根據財政部制定的《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》第二條的規定,已購公有住房上市出售時,由購房者按規定繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款后再辦理房地產權登記.

參考文獻:

[1]林增杰.公房入市政策研究.首都經濟貿易大學學報.1999(4).

[2]曹國斌.開放公房二級市場的意義.學習論壇.2000(6).

[3]傅十和.發展和規范我國住房二級市場.管理世界.2000(2).