區域公共管理視角下的鄭汴一體化過程

王清亮

摘要為貫徹落實中央關于促進發展中原城市群的精神,2006年河南省提出“鄭汴一體化”的發展規劃,目標是以鄭汴一體化為契機,帶動整個中部地區的發展,實現中原城市群和中部崛起的偉大構想。近些年來,鄭汴一體化取得了長足的發展,但在此過程中,浮現出諸如包括區域公共物品提供在內的區域公共問題、行政區劃結構、區域政府合作機制等各各方面的問題,這就需要我們用區域公共管理的眼光看待之。

關鍵詞鄭汴一體化 公共物品 區域公共管理

中圖分類號:D67 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-252-02

一、鄭汴一體化的內涵

從地理位置上看,鄭汴一體化區域位于鄭州與開封中心城區之間,主要由鄭州部分的中牟縣和開封部分的汴西新區為主組成的七百多平方千米的帶狀區域。鄭汴一體化,就是將鄭汴兩市通過快速通道等基礎設施連接起來,通過一系列制度安排,搭建鄭汴共同發展的平臺,形成產業發展帶,實現生產要素與商品在兩市之間無差別流動與優化配置,促進兩市共同繁榮與互補發展。這即是中原城市群的一個發展目標,也是區域一體化的一個發展過程。

鄭汴一體化發展,就是要推進鄭汴兩市在城市功能布局、基礎設施建設、產業發展等多個方面的相互銜接,形成基礎設施共建、產業互補、資源共享、功能協調的一體化發展新格局。鄭汴一體化的目標在于打破傳統行政區劃束縛,從功能、城區、空間、產業、服務、生態等六個方面,具體提出加快兩市發展對接的基本途徑,努力促進兩市的發展融合。對跨區域的交通、能源、生態、環保等重大基礎設施,進行統一規劃和集中布局;同時深化戶籍、就業和社會保障制度改革,推動行政區域有序調整,開展城鄉一體化試點。其主要內容主要包括六個方面:

(一)功能一體化

鄭州、開封兩城市各具特色,為追求共同效益,功能一體化的目標在于強化開封的文化、教育、旅游、休閑、娛樂功能,加快鄭州的休閑、娛樂等服務功能與開封銜接,努力使開封成為鄭州都市圈中具有濃郁文化特色的休閑娛樂功能區,實現鄭汴兩市功能互補。

(二)交通一體化

隨著鄭開大道的建成通車,交通一體化已初見成效。公交一體化,推動鄭汴兩市空間的對接,在鄭州與開封之間形成以兩條高速公路、一條國道、若干條公路和城市道路以及隴海鐵路、徐西客運專線等為基本骨架的便利快捷的交通通道。建設開封至鄭州新鄭機場的高速公路,與鄭州西南繞城高速公路連接,使新鄭機場成為開封、鄭州共用機場,并與連霍高速形成環形高速通道。

(三)空間一體化

鄭汴空間一體化,指鄭汴兩市相向發展,突破各自發展的行政區劃束縛,從區域協調層面合理布局產業、基礎設施等,實現兩市的空間融合。近期,鄭州要加快鄭東新區建設,適時向東拓展;開封要加快汴西新區建設,城市重心向西轉移;支持中牟組團和開封杏花營組團加快發展,進一步密切空間聯系。

(四)經濟一體化

經濟一體化是鄭汴一體化的關鍵和核心。鄭汴經濟一體化指從“大鄭州”發展的高度,突破行政及現有規劃限制,從整體協調發展的角度,定位兩市的經濟發展。近期要突破中牟規劃限制,引導鄭州的制造業、物流業、研發等產業向東布局,支持開封新興工業、職業教育、高新技術等產業向西集聚,初步形成鄭汴緊密相連的產業帶,為一體化發展奠定良好的產業基礎。

(五)服務一體化

鄭汴服務一體化指率先推行教育、科技、文化、旅游資源共享和金融、電信同城化,極大地降低鄭汴兩市的商務成本,推進兩市交流的便捷化。其中通信統一收費,金融服務統一標準應該成為這一任務的重中之重。

(六)生態一體化

在發展經濟的同時,必須加強環境保護,以創造環境優美、生態和諧的宜居環境為前提,加快兩市的生態一體化。近期要在兩市之間主要干道、河道兩側建設綠色廊道,在鄭東新區與中牟之間、中牟與開封之間,建設森林、綠地生態調節區,發展都市型農業和觀光農業,實現綠化和觀光的充分結合。

以上六點是兩城基礎設施上的硬件對接,而如何實現這一對接,兩地對接的日常工作如何協調和管理是實現對接的先決條件。不斷完善的相互協調機制,是加快鄭汴一體化進程的重要保障。因此,鄭汴一體化的主要內容還包括兩地政府間合作和協調機制的建立,兩地政府主要職能的劃分和角色定位。

二、鄭汴一體化發展戰略指導思想和區域戰略定位

鄭汴一體化,就是在政府推動下,以產業對接為核心,通過制度創新、打破行政壁壘、共建基礎設施、優化城市布局,實現資源共享、優勢互補,建設一體化的城市共同體,打造中原城市群的“龍頭”使之成為中原城市群產業示范區,中國中部崛起開發試驗區,帶動河南省乃至中部地區的崛起。鄭汴一體化區域是鄭汴一體化的核心區、主要空間承載區及未來兩市發展的功能拓展區,也是中原城市群產業發展示范區、我國中部崛起的開發試驗區。“鄭汴一體化”強調的是經濟一體化和功能互補,對鄭州和開封來說是雙贏。如果運作得當,將在兩個地區甚至中原城市群形成一種新的活力,在全國范圍內形成一個良好的形象,從而通過共同搭建的平臺對外界產生強大的吸引力,給兩市帶來更多的資金和資源。由此來看,鄭汴一體化是河南省加快發展中原城市群的重大決策,更是帶動中原城市群崛起的率先突破口。從城市功能看,鄭汴一體化將把鄭州建成全國區域性中心城市,發揮鄭州在中原城市群中的龍頭帶動作用。以鄭州、開封兩城市為中心的區域發展為契機,輻射周邊地區乃至整個中原地區的城市發展,在中部崛起中發揮重要的支撐作用。

三、區域公共管理視角下的鄭汴一體化

(一)鄭汴一體化需要鄭汴雙方共同提供區域公共服務、公共物品

鄭汴一體化,很重要的一點就是公共服務的一體化。首先是在兩地的教育、醫療、社會保障體制等軟環境的的一體化。其次是交通、通訊、農業基礎設施等硬件設施的一體化,讓兩地的公共服務實現平衡了,才可能實現兩地群眾心里的一體化的感覺,進而才可能實現兩地的各種要素資源自由、無障礙地合理流動。因此,在鄭汴一體化的過程中,要改變人力資源向相對發達的鄭州單向度流動的現狀,使人力資源鞥夠在鄭汴一體化的基礎上在鄭汴之間進行合理的雙向流動,使鄭州能夠吸引開封的人才去鄭州,開封同樣能夠吸引鄭州的人才留在開封。而要使人才能夠雙向合理流動,進而在區域內部達到優化配置只有一個辦法,這就是實現與戶籍身份相掛鉤的各項基本公共服務在地區內部達到無差別化。

實現了與戶籍掛鉤的各種基本公共服務的無差別化,實際上僅僅是使人力資源在區域內的優化配置成為了可能,但人力資源在區域內的優化配置并不能夠就此實現。人力資源的配置必然與產業配置情況相互聯系。只有產業配置上需要人力資源進行流動,人力資源才會流動。而產業的配置又與能源、資源(含原材料)、資金等其他要素的流動緊密相連,如果這些要素不能實現在區域內部進行低成本流動,那么產業的配置就一定難以合理。進而人力資源也就很難合理流動進而在區域內部實現優化配置。因而,在鄭汴一體化中,我們必須注重對于兩地之間交通、通訊等的能力的提升,以便于彼此之間各種資源的低成本合理流動。而目前的實際情況是,開封方面財政實力比較薄弱,單靠自身的投入很難滿足鄭汴一體化的需要。這就需要鄭汴作為一個整體來統籌規劃鄭汴雙方在這些方面的投入需求,進而進行統一的投入。

(二)鄭汴一體化應當整合雙方的公共資源,更好地服務社會

在區域經濟一體化的形成和發展過程中,各種公共產品、公共服務的缺乏和基礎設施建設的不足成為制約區域經濟發展的一個瓶頸,需要區域內的各級公共行政主體合作提供。恰當的區域公共產品生產、提供機制有利于區域合作機制的形成,從而找到解決區域公共問題的有效手段;有利于區域穩定、協調發展和社會公平的實現,有利于提高區域公共問題的治理水平i。在鄭汴一體化過程中我們可以充分地利用區域公共管理理論來做一些提高公共服務提供能力的努力。譬如,目前的環保、安全生產等領域存在著兩個城市各自都設有獨立的組織機構,自成系統,但是各自的執行監督效果并不強的問題。我們可以考慮在這類領域,實行區域一體化管理。整合鄭汴雙方的環境保護部門為一個整體,把原來的兩套班子變為一套班子,同時統一了兩地的環境方面的政策,增加了這個機構的監督能力、執行能力,進而可以更加專注地進行重點監督。這種嘗試,可以擴大到安全生產、法院等部門。這樣的嘗試旨在逐漸探索出獨立于行政區行政的監督性力量,為加強中央在一些特殊領域對于地方以致基層的監管做出有益的探索。

(三)站在中原城市群建設甚至于中部崛起的高度來看待鄭汴一體化

區域公共管理的“區域”本來就是一個相對變化的概念,它不同于行政區公共管理中相對固定的行政區。行政區的公共管理,基本上是在確定的地域范圍內進行的,而區域公共管理目的在于在一個區域內部來共同提供相應的公共服務,進而提高整個區域的效益,而不同領域的公共服務,適合不同層次、邊界的區域來提供,且一個大的區域又同時會包含著一些小的區域(譬如,中部本身是一個區域,而在中部地區有同時包含了中原城市群、長株潭城市群等相對低層次的區域,在中原城市群內部有包含有鄭汴一體化這個區域),因此其作用范圍也就應該是隨著所要提供的公共服務(公共物品)的變化而不斷變化的。鄭汴一體化是在黨中央國務院“促進中部崛起”的大背景下,作為河南省建設中原城市群的一個重大戰略部署來進行的。因此在進行鄭汴一體化的過程中,決不能僅僅把眼光局限于鄭汴兩個城市之間,而必須把鄭汴一體化看作是建設中原城市群的一個重要組成部分,看成是促進中部崛起的一個重要組成部分來進行。譬如,在謀劃鄭汴一體化的產業格局過程中,不能只是僅僅做到鄭汴之間的合理競爭與合作。保證鄭汴之間在產業布局上的互相協調,避免低水平的重復競爭,注重雙方的分工合作,這一點是必要的,但僅僅做到這樣一點還不夠,我們還必須得在中原城市群建設的高度來考慮,放在促進中部崛起的高度來規劃。鄭汴應該明確自己在中原城市群中的地位與角色,明確中原城市群在與中部其他省份的對比中的優劣勢。進而,帶領中原城市群發展相對于中部其他省份更具優勢的產業,而不是在基本不占優勢的產業上還與其他中部兄弟省份進行低水平的競爭。在中原城市群內部,著重發展目前自己相對最占優勢的產業,并將其做大做強,同時可以在產業內部對不同城市進行適度的分工,可以在中原城市群內部的兄弟城市之中分配自己所作的支柱產業的配套產業。反之亦然,鄭汴要能夠放下身段來做兄弟城市的強勢支柱產業的一些輔助產業。

(四)鄭汴一體化要把鄭汴作為一個整體來統籌發展

要把鄭汴作為一個整體來統籌發展,首先必須突破一個體制瓶頸:目前鄭州與開封各自的主政者的個人仕途升遷還是主要取決于自己所在行政區的經濟社會發展情況,最主要的是行政區的GDP增長情況。在這樣的體制下,鄭汴雙方的主政者為著自己的仕途著想,更多地會考慮自己主政的行政區在自己任內的GDP增長、自己行政區的經濟社會發展,為了自己這個短期的局部的利益而忽略甚至損害對方的利益,損害鄭汴作為一個整體全局的、長期利益。在這樣的情況下,鄭汴一體化建設在各個領域的長期規劃、近期計劃的落實、實施都會受到鄭汴各自主政者方面的壓力與影響,很難積極地卓有成效地進行。因此,必須改變這種政績考核體制。筆者認為,結合我國一黨長期執政、對地方各級黨政負責人的考核主要是在同級黨委中進行的實際,在實踐中可以進行這樣的嘗試:鄭州與開封兩地的黨組織進行合并,組成中國共產黨鄭汴一體化區域委員會,一體化黨委的下級就是鄭汴各自所轄縣市的黨委。鄭汴各自市級人大、政府、兩院主要負責人,由一體化黨委負責推薦,其中鄭汴兩市的市長均由副書記擔任。黨委集體對于鄭汴一體化區域整體的經濟社會發展負領導責任,省委省政府對于鄭汴一體化黨委的考核針對鄭汴一體的整體經濟社會而不是針對鄭州、開封各自的發展,針對集體而不對個人。

參考文獻:

[1]中國社會科學院,北京都市筑景設計研究院.“鄭州汴一體化”發展戰略與鄭汴城市連接線兩側產業布局規劃.2006.

[2]白照軍,徐振江.中部崛起催生中原城市群.2007.

[3]羅亞,徐建華,岳文澤.基于全球一體化的中原城市群城市競爭力研究.世界地理研究.2004( 4 ).

[4]陳瑞蓮.區域公共管理導論.北京:中國社會科學出版社.

[5] 丙國強,郭風旗.區域公共管理模式:理論基礎與結構要素.江海學刊.2006.

[6] 陳文榮.區域公共管理視角下公共產品的有效供給.西安石油大學學報.