我國事業單位改革初探

王 釗

摘要我國的事業單位產生于計劃經濟時代,一定程度上滿足了社會主義建設事業的發展需要。但從現在看來事業單位行政化非常明顯。只有實行政事分開,才能使事業單位的工作按照社會經濟活動的自身規律開展,才能增強事業單位的生機和活力。

關鍵詞事業單位 政府 分流人員

中圖分類號:F271 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-260-01

一、事業單位概述

“事業單位”是我國所特有的一個稱謂,世界上沒有其他國家有此概念。當然,國外也存在類似我國事業單位這樣的組織,例如學校、醫院、研究機構、孤兒院等,這種機構一般被稱為公共組織。但是國外的這種組織與我國的事業單位的相似之處更多的是體現在功能方面(公益性),在其與政府及社會的關系定位方面,差異則是顯而易見的。我國的事業單位都是公立機構;資產屬于國有,活動經費來自于政府撥款;政府決定事業單位的設立、撤銷及其人員編制。

事業單位主要有以下特征:

第一,社會公益性。我國的事業單位主要分布于公益性領域中,比如教育、文化、體育、衛生,主要進行精神產品的生產,很少進行物質產品的提供,不以營利為目的。雖然有的事業單位在提供服務的過程中會收取一定的費用,但這種收費不同于一般的經營性活動,所取得的收入只能用于事業單位的發展,不能以股息、紅利等方式向本單位的人員發放。

第二,專業性。大部分的事業單位是知識密集型的組織,人才是事業單位的主要組成人員。事業單位人員通過向社會提供專業性的服務實現事業單位的職能。事業單位因為在科技文化方面的優勢,對社會的進步起著重要的推動作用。

第三,服務性。事業單位主要從事公共產品和公共服務的提供,如教育、科技、文化、衛生、體育等部門。教育類事業單位主要是為社會培育合格的勞動者和各方面所需的人才;文化類事業單位主要是提高全民族的文化修養和道德水平;衛生類事業單位主要是保障公民的身心健康,提供良好的醫療服務;科技類事業單位主要是揭示自然和社會規律,促進生產力的發展。

二、事業單位現狀

我國的事業單位產生于計劃經濟時代,在當時特殊的社會經濟條件下,一定程度上滿足了社會主義建設事業的發展和人民群眾的物質文化生活需要。但由于在長期的計劃經濟體制下,事業單位與行政單位長期緊密結合在一起,行政化非常明顯。雖然經過改革,但仍滯后于社會經濟的發展,存在諸多問題。

第一,機構設置不合理,政事角色錯位。因為我國的事業單位是從傳統的計劃經濟體制下沿襲而來的,所以事業單位的設立不是按照市場經濟運行的需要,而是按照政府部門的特殊需要。這些事業單位往往將本單位或者本部門、本地區的利益放在首位,事業單位的設置明顯不合理。這些重復設立的單位使得政府、事業單位和企業沒有明顯的界限劃分,導致政府的角色混亂。

第二,人員嚴重超編,國家財政不堪重負。事業單位政事不分造成了事業單位職能的盲目擴大,一些本應由市場解決的問題被人為地劃入了事業單位的管轄范圍,龐大臃腫、人滿為患的事業單位運轉不靈活,工作效率低下,給財政造成了嚴重的負擔。另一方面,行政單位人員編制較為嚴格,事業單位變成了一部分人就業的“理想”選擇,而且事業單位也往往被當成行政單位精簡富余人員的緩沖地帶,導致大多事業單位人員嚴重超編,人頭費開支極大。

第三,法制不完善,運行不規范。我國目前還缺乏專門適用于事業單位的法律法規,事業單位的設立雖然由編制主管部門會同財政部門審批,但這種行政審批,并不是依法的登記。由于缺乏事業單位的相關立法,事業單位的設立、合并和撤銷主要取決于其行政主管部門的意愿,有相當的隨意性。事業單位的運行得不到法律的有效保障和監督。

三、事業單位改革的政策建議

第一,調整政府與事業單位的關系。我國的事業單位種類繁多,功能各異,容易出現政事不分的現象。只有實行政事分開,才能解決條塊分割、部門歸屬的約束,使事業單位的工作按照社會經濟活動的自身規律順利地開展,才能強化事業單位的服務功能,充分發揮市場的調節作用,增強事業單位的生機和活力。

要實現政事的分開,首先應該明確行政機關的行政管理職能和事業單位的服務職能。可以或者應該由事業單位承擔的技術性、服務性工作應從行政單位中分離出來,由事業單位行使;目前本應由行政單位行使的行政管理工作也應由相應的事業單位中分離出來,由行政單位行使。暫時無法區分的職能,可以通過行政授權的方式由事業單位暫時承擔。

其次還應轉變政事管理方式,將行政機關管理事業單位的方式,由直接管理轉變為間接管理、由微觀管理轉變為宏觀管理、由部門管理轉變為行業管理。

理順政府與事業單位的關系,還應將事業單位法人化,通過事業單位法人登記,創造事業單位獨立的主體資格,從而使得主管部門無法進行不當的干預。

第二,事業單位分流人員的妥善安置。分流人員的妥善安置是事業單位改革的難點和重點。我國的事業單位改革已經取得了一定的成果和經驗,從實踐來看,事業單位人員分流主要有以下幾種途徑:

1.提前退休和內退。事業單位可以根據本單位的實際情況,制定提前退休和內退的政策,根據工齡、年齡、身體情況、對單位的貢獻等情況,確定提前退休和內退的資格條件,符合條件的人員可以經本人申請、單位同意,辦理提前退休或者內退手續,待達到法定年齡再辦理正式退休手續。

2.轉崗分流。原單位的富余人員可以轉崗分流到企業或者其他部門,也可以高職低聘,也可以在本單位轉業改行,分流人員的工資待遇也隨之改變,實行以崗定酬。落聘人員可以安排到本系統內條件較差的單位應聘,或者調整到后勤等崗位,也可以將后勤服務社會化,然后組織落聘人員自主經營。

3.培訓進修。對于被分流人員中的較年輕者,提供培訓進修的機會,帶職學習或者脫產學習,也可以由本單位安排進行培訓,學習或培訓完成后,根據情況可以會原單位競爭上崗,或者到其他單位就職,也可以自謀職業。

第三,建立現代事業制度。通過健全事業單位相關的法律法規,明確事業單位的社會主體地位、性質、職能目標,明確事業單位與行政機關、企業的關系,從而劃分和界定事業單位的職能和主體資格,改變事業單位對政府及政府部門的依附關系,建立政事分開、分類管理、法人地位明確、管理科學、評價機制健全的現代事業單位制度。