流浪乞討人員救助管理的前提——甄別

劉利君

摘要對(duì)流浪乞討人員的新的救助管理模式在實(shí)際運(yùn)作中存在很多的困境,其中尤為突出的是關(guān)于對(duì)流浪乞討人員的甄別工作。這是救助管理的前提,也是救助管理發(fā)揮良好社會(huì)效果的基礎(chǔ)。本文旨在探討我國目前在流浪乞討人員甄別過程中的困境和原因分析,試圖提出有效的解決途徑。

關(guān)鍵詞流浪乞討人員 甄別 救助管理

中圖分類號(hào):C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-262-01

隨著《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱“救助管理辦法”)代替了《流浪乞討人員收容遣送辦法》,我們國家對(duì)流浪乞討人員的政策經(jīng)歷了從強(qiáng)制收容模式到自愿救助模式的轉(zhuǎn)化,流浪乞討人員的基本人權(quán)得到了充分的保障,但也出現(xiàn)了對(duì)救助對(duì)象甄別的困境。

一、流浪乞討人員救助管理對(duì)象上存在的主要問題

在我國目前流浪乞討人員救助管理工作中,存在兩種不合理的現(xiàn)象,即“應(yīng)當(dāng)救助的人沒有得到救助”、而“不應(yīng)當(dāng)救助的人卻得到救助”。

(一)“真正”的流浪乞討人員無法得到救助

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“《救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員。”

我國目前在城市中的流浪乞討人員可以大致分為四類:原生型、職業(yè)型、工具型、幕后操控型。原生型是因?yàn)樨毨У仍蛟斐缮罾щy,需要依靠流浪乞討度日的人員,屬于規(guī)定的“流浪乞討人員”。職業(yè)型是以乞討作為獲得收入的手段,專門到較大的城市進(jìn)行乞討,具有一定的勞動(dòng)能力,但是心存不勞而獲思想、好逸惡勞。這類乞丐不屬于救助管理辦法中規(guī)定的救助對(duì)象。工具型乞丐主要是一些兒童、老年人、殘疾人等,這些人是幕后操縱型乞丐控制下的乞討工具,大多是被收養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)、租、借、買來、撿來、拐賣、誘騙的,也有一些是自愿跟隨幕后操控人進(jìn)行乞討的。那些被迫乞討的人,應(yīng)當(dāng)成為救助的對(duì)象。幕后操縱型乞丐是通過哄騙、利誘等方式控制老、幼、病、殘者等限制他們的人身自由,作為自己的賺錢工具,通過他們的乞討行為自己非法牟取利益,這些人本身就不是乞丐,更不能成為救助的對(duì)象。

(二)騙取救助的人大量存在

救助管理辦法實(shí)施至今,各地的救助站遇到了各式各樣的騙取救助的人。這些人不屬于救助管理辦法規(guī)定的生活無著的要求,可能是出于各種目的到救助站尋求“幫助”。比如引起社會(huì)關(guān)注的“職業(yè)跑站”現(xiàn)象。所謂“跑站”,就是無休止地“光顧”全國各地的救助站,達(dá)到某些不光彩的目的,比如為了逃避刑事偵查;為了免費(fèi)旅游;為了獲取不正當(dāng)?shù)睦?發(fā)家致富等。

二、救助管理對(duì)象的“甄別”存在的困境

(一)救助管理法規(guī)存在立法的空白

救助管理辦法規(guī)定“救助站對(duì)屬于救助對(duì)象的求助人員,應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供救助,不得拒絕;對(duì)不屬于救助對(duì)象的求助人員,應(yīng)當(dāng)說明不予救助的理由。” 對(duì)流浪乞討人員的救助屬于社會(huì)救助制度的范疇。社會(huì)救助本身就包含了對(duì)特定社會(huì)成員的幫助和扶持的含義。這種“特定性”就是要特定到那些“因自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員”。任何一種社會(huì)救助方式,都應(yīng)當(dāng)有一套“篩選”的程序,根據(jù)各自的救助對(duì)象條件對(duì)社會(huì)成員是否符合該條件進(jìn)行“甄別”。然而我們國家正是在流浪乞討人員救助的“初始環(huán)節(jié)”出現(xiàn)了立法的漏洞,沒有對(duì)甄別的方式和程序作出規(guī)定。

(二)救助站管理人員在“甄別”過程中缺乏有效的手段

救助管理辦法和實(shí)施細(xì)則都規(guī)定“向救助站求助的流浪乞討人員,應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供本人的姓名等基本情況”。根據(jù)法律的規(guī)定,救助站只能依據(jù)求助人員自己提供的情況判斷其是否符合法定的救助條件。但實(shí)踐中往往有些求助人員編造虛假的個(gè)人情況,而救助站卻沒有行之有效的手段和方式去審核他們提供的信息是否真實(shí)。這也是造成“不該救助的反而得到救助”現(xiàn)象的主要原因。

三、建立救助管理對(duì)象甄別的有效體系

(一)建立流浪乞討人員網(wǎng)上檔案

流浪乞討人員的地域流動(dòng)性增加了救助站甄別求助人員的難度。救助站在提供救助管理服務(wù)時(shí),如果能夠參考其它地區(qū)的救助情況,掌握流浪乞討人員的流動(dòng)情況對(duì)于判斷求助人是否符合法定的救助條件具有重要的作用。2005年民政部著手建立流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng),基本實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng),主要功能就是遏制惡意騙取救助。該系統(tǒng)記錄有受助人員的確切流出地、享受低保等社會(huì)保障情況、在全國各地的受助記錄等。當(dāng)不良人員惡意騙取救助時(shí),把其相關(guān)信息輸入該系統(tǒng),電腦會(huì)自動(dòng)提示出錯(cuò)情況。

(二)被動(dòng)救助與主動(dòng)救助相結(jié)合

對(duì)于大多數(shù)救助對(duì)象而言,他們有能力自己到救助站尋求救助。但是未成年人、行動(dòng)不便的老年人、殘疾人、精神病人或者是重病人等,很難主動(dòng)尋求救助。救助管理辦法中規(guī)定“公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的,應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助;對(duì)其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員,還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。”之后,民政部等幾個(gè)部委又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好城市流浪乞討人員中的危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》等,明確了對(duì)特殊對(duì)象進(jìn)行主動(dòng)救助的模式。

(三)加強(qiáng)宣傳,提高市民的救助意識(shí)

原生型乞丐一般屬于我們救助管理的對(duì)象,對(duì)于這些人應(yīng)當(dāng)采取一定的方法,讓其了解國家的救助政策,幫助這些人尋求救助。同時(shí)加強(qiáng)普通市民的救助意識(shí),能夠主動(dòng)地勸導(dǎo)流浪乞討人員向救助站尋求救助。這不僅有利于對(duì)受助人員的保護(hù),也有利于改善整個(gè)社會(huì)的公共環(huán)境秩序。職業(yè)型乞丐、或者是團(tuán)伙犯罪型乞丐行乞的主要目的就在于博得人們的同情、從而獲得經(jīng)濟(jì)收益。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)人們不再盲目施舍,斷絕這些人的收入來源,這種嚴(yán)重影響市容市貌、存在犯罪隱患的現(xiàn)象將得到徹底的根除。

(四)加強(qiáng)救助站與其他部門的職能銜接

針對(duì)流浪乞討人員的復(fù)雜背景,救助站應(yīng)當(dāng)與公安、城管等部門聯(lián)動(dòng)合作,對(duì)確實(shí)因?yàn)樯罾щy、文明乞討的流浪乞討人員采取勸導(dǎo)其接受政府救助的方式,對(duì)有勞動(dòng)能力卻以乞討為職業(yè),長期滯留街頭,惡意展露身體缺陷、影響社會(huì)公共秩序的,依法給予處罰;對(duì)強(qiáng)討惡要,組織、利用流浪未成年人、老年人、殘疾人乞討牟利的不法分子,堅(jiān)決予以打擊。