農村超生子女的征地補償款分配問題淺析

吳 姍

摘要土地補償款的性質決定土地補償款只能在本集體經濟組織成員內部進行分配,不具有集體經濟組織成員資格的人,不能參與土地補償款的分配。本文試圖闡述超生子女在土地征收補償中所享有的合法性權益,并淺探農村集體經濟組織成員資格認定,以圖厘清超生子女的法律地位。

關鍵詞超生子女 土地補償款 社會撫養費

中圖分類號:D922.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-280-01

一、農村征地補償款的分配對象及其資格確定

在超生子女是否應該獲得征地補償分配款項這一問題上我們首先要解決的就是如何來界定農村征地補償款的分配對象以及依何標準來對該對象的資格加以確定。

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的有關規定,我們可以看到,土地共有人應共同享有,土地征地補償款的分配,就應由全體集體經濟組織成員共同參與分配,這與法律規定的土地補償費歸農村集體經濟組織所有的性質是相一致的。

那么,依何標準來確定集體經濟組織的成員資格呢?在實踐中,一般有以下幾種主張:1.戶口說,認為只要戶口在該機體組織中,就享有該村征地補償費用的分配權。2.事實主義說,認為只要是長期在本集體生活,就應當享有征地補償費用的分配權。一般認為,對集體經濟組織成員的認定,既要反映征地補償費的本質,又要有利于對農民合法權益的保護。認定集體經濟組織成員的依據一般應以戶籍為原則,再結合實際用地情況進行考量。

二、超生行為的性質認定和對超生子女民事權益的影響

在我國過去的20多年里,尤其是在推行計劃生育之初,地方立法或者政策中往往都對“超生”規定了經濟限制措施,因而一般民眾普遍以“違法行為”來認定超生行為。1996年《行政處罰法》出臺后,明確了對超生不得罰款,“超生收費”被界定為“計劃外生育費”。2002年9月1日《中華人民共和國人口與計劃生育法》正式實施,根據該法第十八條以及第四十一條的規定,我國法律最終將這種超生費用規定為“社會撫養費”。

此種“社會撫養費”是對不符合法律、法規規定條件生育子女的公民進行的經濟限制,以此來補償因其超生行為所產生的社會相應增加的那部分公共投入,從其性質上而言是一種行政收費。從上述的立法轉變中我們可以理解到:我國對于“超生”這種違反計劃生育國策行為進行規制的手段和態度發生了明顯變化,這反映了我們對“超生”這一行為的性質有了更加深刻的認識,也體現了對人權的尊重和法制的進步觀念。國家只是“提倡”一對夫妻生育一個子女,并沒有“禁止”生育多胎”。法無禁止,只是法律專門規定了如果超生需要承擔一定的額外義務,即繳納社會扶養費,這就表明“超生”并不是我們一般認為的“違法行為”。此外,之所以是“收費”而不叫“罰款”,意味著它不是懲罰性質的,這也進一步說明了對于“超生”并不需要通過懲罰來補闕其效力,因而不宜將其認定為違法行為。至此,就法理上而言,我們并沒有通過確認超生行為“違法”從而對超生子女在其基本民事權利的享有上作出特殊限制或者搞區別對待的依據和理由。

那么,超生子女即使從一般民事上考量與其他人享有同等的民事權益,但在集體經濟內部的利益關系上,尤其是在涉及土地分配等根本性的權益問題上,由于身份上的瑕疵,他們是否能與普通村民子女一樣享受同等的村民待遇呢?村民在計劃外超生子女,其雖違反了國家的計劃生育政策,但如已按規定繳納了社會撫養費,該子女的落戶合法且又經過有關民政部門登記的,應享有本村村民的同等待遇。

三、農村超生子女的征地補償款分配問題

依據前文的有關論述,我們似乎可以得出以下結論:超生行為只是有悖于國家的政策導向性立法,但其本身并不是違法行為,且已通過超生父母繳納社會撫養費來彌補該行為對社會造成的“額外負擔”;農村超生子女同普通子女一樣享有民事權益甚至是同等的村民待遇,那么對于該超生子女的征地補償款的分配也不言自明了。

其實不然,在征地補償款的問題上,或者說更本質而言在土地分配問題上,隨著農村超生子女在繳納相關費用后其戶口的合法化,則必然帶來兩個負面的問題:1.不超生戶的補償款份額必然有一部分被超生戶的子女所占,其這一損失無法通過其他途徑得到彌補,顯然有失公平;2.超生戶依靠其超生子女的補償款份額抵消了相應的社會撫養費支出損失,并且在通常情況下補償款項是多于撫養費支出的,這樣無形中就使得超生戶從其超生行為中獲取了利益,從而變相地造成了對超生行為的鼓勵。

補償款是否分配、分配多少須結合超生家庭的具體經濟、生活狀況,至少要區分以下三種情況分別對待:

1.如果征地補償款是按戶分配的,在其他家庭成員人數相同,條件無明顯差異的情況下,應適當增加有超生子女的家庭的補償款份額,以此來確保超生子女作為合法的村民資格擁有者所應當享有的財產性權利,從而保障其正常的經濟物質生活。

2.如果征地補償款是按個人分配的,此時應適當減少超生子女所享有的補償款份額,因為在這種情況下若依同等原則對待則會對集體組織其他成員的利益造成影響,造成遵守計劃生育政策的村民的利益間接受損,而違反政策的超生戶卻因此“受益”,這顯然是違背公平原則的,也會導致鼓勵超生的不良影響,使計劃生育這一基本國策無法有效落實。

3.如果超生子女一人單獨成戶的,無論是按戶分配還是按個人分配均應以與其他組織成員相同的或者基本相同的待遇對其進行補償款分配,因為此時該超生子女的村集體成員身份具有更強烈的獨立性表現,補償款份額之于該超生子女的權利性意義也更大,因而不宜對補償款的分配作較嚴的限制。

注釋:

王明水.關于農村征地補償款分配糾紛問題的探討.http://qiqi8.cn/article/1/6/2006/ 200610038944.html.

趙多普.淮南市法制辦《社會撫養費征收》講稿要點.2007年3月.

北京晨報.2007年3月.http://www.cnr.cn/nx/xwzx/rdjj/200703/t20070306_5044 13119.html.

王生.淺談村民資格的界定及村民待遇的取得.2006年4月.