我國新修訂的《水污染防治法》的突破

張利春

摘要本文指出我國于2008年新修訂的《水污染防治法》跟原法比較而言,有許多突破,對加強水體污染防治,保護環境具有重要意義。

關鍵詞水污染防治法 突破

中圖分類號:D922.6 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-331-02

我國新修訂的《水污染防治法》(下文簡稱新法)于2008年2月28日在全國人大常委會通過,并于該年6月1日開始施行。相對于原法而言,新法做了大幅度修改,有很多突破和亮點,在社會上產生了較大反響,現筆者把其中的一些主要的突破列出并簡要闡述。

一、強化地方政府責任

(一)明確規定地方政府對本級行政區域的環境質量負責

新法第四條對原法第三條進行了修改,明確規定:縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施,對本行政區域的水環境質量負責。“對本行政區域的水環境質量責”是新增的,意義不尋常。水環境質量的維持是水污染防治法制定的最終目的,整部法律是以水環境質量為核心,所以“對水環境質量負責”字字千斤,大大增加了政府的環保壓力。“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施”的彈性較大,缺乏可度性,因為對“對策和措施”沒有質和量的要求,意味著政府只要采取了防治水污染的對策和措施就行了,至于要達到什么要求和標準,符合什么條件,則在所不問,這樣政府的環境保護工作可能馬馬虎虎,責任感不強。本來,我國一些地方政府環境保護意識就差,不重視環境保護工作,把環保保護看作一項無關緊要的事,對于環保工作能拖則拖,能免則盡力免,常鉆法律的空子,推卸環保責任。明確規定對本行政區域的水環境質量負責,意味著地方政府對水環境的保護工作有了衡量的標準,即水環境質量,若水環境質量不合格或者沒提高,則證明政府的水環境保護工作有問題,沒做好,無形中給了政府更大壓力。

(二)國家施行水環境目標責任制和考核評價制,將水環境目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容

這是新法的一項新規定,可以說是增強政府環境保護責任感的關鍵。我國的環境保護法規雖不如西方一些國家的環境法規完善健全,但還算比較齊全,發展比較快,中央政府也很重視環境保護,為什么環境質量卻越來越差呢?主要原因之一是政府的政績觀和政績評價標準有問題。上級政府對下級政府的政績評價和考核以GDP為主要指標,地方各級政府都普遍以經濟增長作為自己最重要的政績,片面追求GDP增長,不顧環境保護,以致環境法規沒有貫徹落實。要使環境保護得到政府重視,環境法規得以貫徹落實,就必須改變這種不科學的政府政績評價標準,而應將環境目標的完成情況納入政府政績評價標準體系當中。

(三)增加地方政府職責

第一,在城鎮污水處理方面,增加了這樣一條:縣級以上地方人民政府應當通過財政預算和其他渠道籌集資金,統籌安排建設城鎮污水集中處理設施及配套管網,提高本行政區域城鎮污水的收集和處理率。第二、加強對飲用水源的保護責任,新增了第61條與63條的內容。第61條規定:縣級以上地方人民政府應當…確保飲用水安全。第63條規定:國務院和省、自治區、直轄市人民政府根據水環境保護的需要,可以規定在飲用水水源保護區內,采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農藥以及限制種植養殖等措施。第三、新增對水污染事故處置責任。修訂前的水污染防治法沒有規定政府的水污染事故處置責任,而新法規定:各級人民政府及其有關部門,可能發生水污染事故的企業事業單位,應當依照《中華人民共和國突發事件應對法》的規定,做好突發水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復等工作。

環境保護是一項公益事業,公益事業主要依靠政府來經營,市場往往是失靈的。我國的環境保護工作一直拖后腿,環境保護任務不能如期完成,主要原因是法律政府規定的環保職責太少,政府對環境保護沒有給與應有的重視。強化政府環保責任,增加政府環保職責是環境保護事業的屬性決定的,也是我國環保現實所必需,是未來我國環境法規修改必須考慮的一大因素。

二、加強飲用水保護

修訂前的《水污染防治法》關于飲用水保護的法條只有兩個,而新法設專章10條,新增了內容,加強了飲用水保護。新增內容主要表現在:明確飲用水水源保護區的劃定機關和爭議解決機制,對飲用水水源保護區實行嚴格管理,規定禁止在飲用水水源保護區內設置排污口,在飲用水準保護區內實行積極的保護措施。

衛生與健康是與人們利益最密切最重要的問題,國家制定《水污染防治法》的根本目的是保證飲用水衛生,保護人們的身體健康,因此加強飲用水保護是水污染防治法修改最基本的方面。

三、加大處罰力度,完善處罰措施

加大違法處罰力度是本次水污染防治法修訂最突出的亮點之一,社會反響最強烈,得到了人們的積極評價。

(一)增加罰款額度

2000年發布的《水污染防治實施細則》第30條第1項規定,拒報或者謊報國務院環境保護部門規定的有關污染物排放申報登記事項的,可以處1萬元以下的罰款。而新法規定處一萬元以上十萬元以下的罰款,大大提高了罰款額度。向水體排放油類、酸液、堿液的,原法規定處以五萬元以下罰款,新法規定處2萬元以上20萬元以下罰款,不但增加了罰款絕對數,還規定了最低限額。

(二)對于造成水污染事故的罰款額不再有明確的上限

現行的《水污染防治法實施細則》對水污染事故處罰的最高限額是100萬元人民幣,而新修訂的《水污染防治法》則規定:“對造成一般或者較大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款;對造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款”,同時,對超標排污或者超過重點水污染物排放總量控制指標的罰款數額,也修改為“處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”,也就是說,超標排污行為越嚴重,造成的損失就越大,罰的款就越多,沒有明確的上限。

(三)對造成水污染事故的直接負責的主管人員和其他直接責任人罰款,不僅罰單位,還要罰個人

新法規定,企事業單位造成水污染事故的,除對單位給予處罰外,還可對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。新法同時還規定,違反本法規定,構成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰。原法規定對責任人員給與行政處分,不是罰款,實際上難以實施。行政處分由責任人的單位或上級主管單位實施,而違法排污往往是單位的集體行為,是經過單位決策層決策的或者符合單位內部精神,違法排污符合單位利益,所以單位往往會包庇責任人,減輕或者不予處分,更何況違法排污的大多是非國有企業,國家對它們的干預十分有限。

(四)造成污染事故的不但要罰款,而且要承擔治理責任

新法第八十三條規定,企業事業單位違反本法規定…處以罰款,責令限期采取治理措施,消除污染;不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的,由環境保護主管部門指定有治理能力的單位代為治理,所需費用由違法者承擔。原法對這種情況僅規定罰款。新法規定既罰款又治理,增加了排污者的違法成本,有利于促使排污者守法。

(五)新設代為治理、強制拆除、費用由違法單位負擔的處罰措施

新法第75條規定:“在飲用水水源保護區內設置排污口的…逾期不拆除的,強制拆除,所需費用由違法者承擔。”第83條規定:“不按要求采取治理措施或者不具備治理能力的,由環境保護主管部門指定有能力的單位代為治理。”“代為治理、強制拆除、費用由違法單位負擔”,是新法的新規定,原法沒有。“代為治理,強制拆除”適用于排污方不愿或無能力治理污染,拆除違法設施的情形,是一種有效的違法彌補措施,切實可行,效果好。我國的排污企業大多不具有污染治理能力,即使有一定污染治理能力,能力也十分有限,代為治理能彌補治污能力的不足。“代為治理”可以說是一種市場手段,前景廣闊,許多國家已把它作為一種新興產業加以發展,即環保產業,既有利于污染防治,又能促進經濟發展。這種環保產業在我國現已有所發展,沿海一些城市出現了專門經營環保產業的企業。

(六)處罰環保部門

原法規定了環保部門的職責,卻沒有規定責任追究,而新法做了規定。新法第69條規定:“環境保護主管部門或者其他依照本法規定行使監督管理權限的部門,不依法…對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”這項規定增強了環保部門的責任感。

(七)超標排污違法

按原法規定,企業超標排污不屬于違法行為,只要繳納超標排污費即可。而新法規定超標排污是違法行為,不但要繳納超標排污費,而且要治理,并受處罰。新水污染法第74條規定:“違反本法規定,排放水污染物超過…排放標準,或者超過重點水污染物排放總量控制指標的…限期治理,處以應繳納排污費二倍以上五倍以下的罰款。”這種措施有利于遏制超標排污,增強排污企業的環保意識。

四、完善重點水污染物排放總量控制制度

污染物排放總量控制制度是控制污染物排放的有效手段。原水污染防治法對重點水污染物總量控制僅剛剛涉及而已:“省級以上人民政府……可以實施重點污染物排放的總量控制制度,并對有排污量削減任務的企業實施該重點污染物排放量的核定制度。具體辦法由國務院規定。”就只有這些文字表述。而新法做出了較詳細規定。

(一)明確規定必須對重點水污染物排放實施總量控制制度,不管是什么水體,不管是什么排污企業

而原法規定實施重點水污染物排放總量控制制度的水體是實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體,企業是有排污量削價減任務的企業。而這樣的“企業”和“水體”在實際中往往難以確定,概念模糊。

(二)規定分配重點水污染物排放總量控制指標

將指標分解落實到縣市人民政府,再分配到排污單位,并公布。把指標分配到各排污單位,便于指標的管理和落實。

(三)加強對超過重點污染物排放總量控制指標地區的監管

新法規定,“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區,有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。”

五、完善內河船舶的污染防治

為了加強內河船舶的污染防治,減少和降低船舶作業活動對內河水域的污染,新法主要做了以下三個方面的修改:

(一)明確船舶應當采取的防污措施

新法規定了具體的防污措施,船舶應當配置相應的防污設備和器材,持有合法有效的防止水域環境污染的證書與文書;進行涉及污染物排放的作業時,要嚴格遵守操作規程并如實記載。而原法僅籠統規定“必須采取防止溢流和滲漏的措施”,沒具體的措施。

(二)加強對船舶污染、廢棄物處理單位的管理

新法規定:“港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠要備有足夠的船舶污染物、廢棄物的接收設施;從事船舶污染物、廢棄物接收作業或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業的單位,應當具備相應的接收處理能力。”

(三)加強對船舶作業的污染監控

新法規定:“船舶進行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業,或者進行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業;船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業以及進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業的,應當報作業地海事管理機構批準。在漁港水域進行漁業船舶水上拆解活動的,應當報作業地漁業主管部門批準。”

一直以來,我國內河船舶污染相當嚴重,主要原因是船舶缺乏防污設備,港口、碼頭沒有污染物接受處理設施,有關作業不規范,不符合環保要求,以上三方面的修改無疑是抓住了關鍵,對控制內河船舶污染至關重要。

六、完善訴訟制度

(一)新設共同訴訟制度

新法規定:“因水污染受到損害的當事人人數眾多,可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。”共同訴訟是我國環境法規中的空白,但在國外環境法規中早就有了。如日本《公害糾紛處理法》第42.6條規定,有關公害危害的糾紛擁有共同利益的多數人,可以從其中選定一人或數人做當事人,代表全體受害者參加裁定程序。環境污染受害者往往是多數人,甚至成百上千,因此共同訴訟符合環境污染糾紛的特征,是處理好環境污染糾紛的必然要求。不但如此,而且它有利于維護受害者利益。首先,眾多受害者在環境污染損害訴訟面前,常常處于觀望狀態,相互期盼,沒人愿出頭當英雄,積極參與訴訟。即使有人出面訴訟,意見也不一致,僅局限于個人利益范圍。設立共同訴訟制度,增強了民眾的法律維權意識,提高了訴訟效率。其次,共同訴訟的原告多,牽涉面廣,社會影響大,給污染者和法院較大壓力,促使污染者積極配合訴訟,承擔自己應承擔的法律責任,以及人民法院依法履行訴訟職責。

(二)規定環保部門和有關社會團體可以支持訴訟,鼓勵法律服務機構和律師為受害人訴訟提供法律援助

環境污染受害人相對于污染者來說是弱者,加之環境污染糾紛復雜,環保部門和社會團體支持訴訟,法律機構和律師的法律援助,對維護受害者利益意義重大。