城市化進(jìn)程中的城中村問題探索

摘要:城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中特殊階段的產(chǎn)物,隨著我國(guó)城市化的進(jìn)一步發(fā)展,城中村存在的問題和弊端也越來越多,在一定程度上阻礙了城市化發(fā)展進(jìn)程。通過合理有效地城中村改造不僅可以打破城中村原住居民的單一、封閉、落后的經(jīng)濟(jì)模式,使其融入現(xiàn)代社會(huì),徹底地實(shí)現(xiàn)從村民向市民的轉(zhuǎn)變,還可以進(jìn)一步完善城市功能,改善城市容貌,提升城市綜合發(fā)展實(shí)力。

關(guān)鍵詞:城市化 城中村 問題

城市化是指在人類社會(huì)分工的發(fā)展過程中,伴隨工業(yè)化進(jìn)程而出現(xiàn)的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)及其人口從農(nóng)業(yè)中分離出來集聚到城市,從而使城市人口數(shù)量增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)比重增大、城市數(shù)目增加和城市規(guī)模擴(kuò)大的現(xiàn)象。城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中的特有產(chǎn)物,是在城鄉(xiāng)二元土地管理制度下,在政府某些公共物品供給缺位或不足的條件下, 城市化的農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織利用自身參與市場(chǎng)化的各種有利條件發(fā)展形成的一種特殊社區(qū)類型[1]。除了少量的、穩(wěn)定的、聯(lián)系緊密的村民以外,城中村里有著大量流動(dòng)、分散的外來人口。例如深圳皇崗村外來人口數(shù)甚至超過村民的20倍。城中村的居民收入來源以物業(yè)出租為主。在城市化進(jìn)程中,城中村憑借自身特有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、低廉的生活成本及對(duì)外來人口包容性, 形成了面向低收入流動(dòng)人群的廉租屋市場(chǎng),成為廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市的落腳點(diǎn)和聚居區(qū)。村民在分給自己的宅基地上自建住宅出租,村民大部分不工作只是在家經(jīng)營(yíng)出租房。

城中村通常位于城市邊緣地帶或城市建成區(qū)內(nèi),集體土地大部分被轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地, 但仍持有部分非農(nóng)建設(shè)用地;在空間形態(tài)、土地權(quán)屬、戶籍管理、經(jīng)濟(jì)體制等方面,仍然保留著農(nóng)村模式[2]。在東部沿海地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村,存在的主要問題有以下幾點(diǎn):

一、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理,違法建筑泛濫。城中村開發(fā)強(qiáng)度普遍過大,建筑密度過高,規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理。而且樓房大多由居民自己請(qǐng)施工隊(duì)建造,建筑質(zhì)量不高,村中的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施也不完善。由于經(jīng)濟(jì)利益吸引,加上城中村城鄉(xiāng)二元土地管理制度,城中村有很多的違法建筑,造成了國(guó)有土地資產(chǎn)流失,妨礙房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。大量的違法建筑是城中村改造的核心,也是改造的最大難點(diǎn)。

二、人口構(gòu)成復(fù)雜,社會(huì)治安問題嚴(yán)重。城中村里有著大量流動(dòng)、分散的外來人口。不健全的社區(qū)管理與特殊的人口結(jié)構(gòu),使城中村成為整個(gè)城市治安管理的薄弱環(huán)節(jié)。一方面,私房出租的巨大收益,助長(zhǎng)了游手好閑、吃喝嫖賭的不良社會(huì)風(fēng)氣。另一方面,由于缺乏有效的監(jiān)督管理,外來人口膨脹,各種違法犯罪事件時(shí)有發(fā)生,帶來突出的社會(huì)治安等問題。廣州、深圳、東莞等外來人口聚居的城市.租住在城中村的外來人口發(fā)生的刑事案件占城市總案件的半數(shù)甚至90%以上,發(fā)生在出租屋的案件占總案件的30%左右[3]。

三、村民難以融入現(xiàn)代城市。城市的迅速發(fā)展變化,使村民面臨未來的不確定性和不安全感,,面對(duì)外來人口的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力,村民在心理上更加趨向于封閉、保守,并更多的依靠村集體和家族。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),以集體的力量抗御外部變化,與政府博弈。村民對(duì)經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)注遠(yuǎn)高于對(duì)居住環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的關(guān)注,對(duì)現(xiàn)有的居住環(huán)境和社會(huì)環(huán)境滿足感強(qiáng),而對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化、國(guó)際化城市的目標(biāo)缺乏認(rèn)同。

四、出租屋市場(chǎng)需求推動(dòng)城中村的擴(kuò)展蔓延。城中村擔(dān)當(dāng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)廉租房的角色。廉租房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,是一個(gè)大城市重要的功能組成部分,任何一個(gè)城市都需要一些低成本生活區(qū)來滿足中低收入者生存的需要。外來人口的不斷增加,產(chǎn)生了對(duì)廉租房的巨大需求,這一需求被村民發(fā)現(xiàn)了,便自籌資金建設(shè)了大量的出租屋。這些出租屋無意中擔(dān)任了廉租房的角色,解決了千千萬萬中低收入者的居住問題。城市中的低檔出租房幾乎全由城中村的原村民提供,外來人口大部分都住在出租房?jī)?nèi)。對(duì)低檔住房的需求引導(dǎo)村民占地建房,拆舊建新,樓層越建越高。出租屋市場(chǎng)需求的增長(zhǎng)又推動(dòng)著城中村的擴(kuò)展蔓延。

五、村民的經(jīng)濟(jì)出路難以解決。現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)模式?jīng)]有從根本上解決村民和村集體的經(jīng)濟(jì)出路。建房出租是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城中村村民收入的主要來源,村民在城中村改造中很難找到長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)出路。首先,村民普遍缺乏工業(yè)社會(huì)和城市謀生的基本技能,他們幾乎不可能在城市的中高端勞動(dòng)力市場(chǎng)找到工作。其次,房屋出租的巨大收益,讓村民分享到了城市化的巨大經(jīng)濟(jì)收益。相對(duì)于勞動(dòng)強(qiáng)度大,工資待遇低的城市勞動(dòng)工作,出租屋不需要太高的文化技術(shù),經(jīng)營(yíng)管理也很簡(jiǎn)單,成本也低,村民更愿意選擇與土地更緊密地聯(lián)系在一起的這種方式。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,城中村暴露出的問題也越來越多。對(duì)于全國(guó)各地尤其是發(fā)展較快的城市來說,城中村改造是一個(gè)普遍面臨的難題。城中村改造不僅僅是搬遷和房屋翻建,更意味著產(chǎn)權(quán)的重新界定和村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重組,面臨許多障礙和難題。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行城中村的改造:

一、規(guī)劃先行,充分挖潛,完善配套。

城中村改造過程中,一個(gè)科學(xué),權(quán)威的、可操作性強(qiáng)的城市規(guī)劃尤為重要,它是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具和手段。沒有規(guī)劃做指導(dǎo),城中村的改造就無法形成積極的整體效益。同時(shí)要充分對(duì)城中村用地進(jìn)行挖潛,應(yīng)嚴(yán)格土地收益管理,調(diào)整土地收益分配關(guān)系,積極探索節(jié)約、集約用地激勵(lì)機(jī)制,以充分調(diào)動(dòng)城中村集約用地的積極性。另外要加大對(duì)城中村配套設(shè)施的投入,通過完善基礎(chǔ)設(shè)施,疏通道路交通,進(jìn)行有效合理的治理,來改善城中村村民的整體居住環(huán)境。另一方面還要依法加強(qiáng)對(duì)城中村改造項(xiàng)目的監(jiān)督管理,依法保證建設(shè)單位、業(yè)主、居民及其他厲害關(guān)系人的合法權(quán)益。

二、選擇合適的城中村改造模式。

在城中村改造當(dāng)中,各級(jí)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和開發(fā)商應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)什么角色,誰(shuí)是主要的開發(fā)建設(shè)主體,這是個(gè)值得研究的問題。

城中村改造的模式主要是3種,一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體企業(yè)自行改造,二在是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體企業(yè)同意的前提下,由其他開發(fā)單位改造;三是市、區(qū)人民政府。第一種模式,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體企業(yè)作為拆遷主體,拆遷補(bǔ)償問題基本可以解決,而且省去了開發(fā)商的利潤(rùn)部分,總體上降低了改造成本。但畢竟舊村改造所需的資金比較龐大,完全靠村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體企業(yè)自己解決,資金不易得到充分保證。而第二種模式,雖然引入了開發(fā)單位,可以解決資金不足的問題,而且有了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或集體企業(yè)的參與,拆遷補(bǔ)償問題也比較容易解決,但考慮到開發(fā)單位合理利潤(rùn)的需要,政府在某些方面要做出一定的讓步。第三種模式,如果由政府作為拆遷主體,需要進(jìn)行大量的復(fù)雜的的補(bǔ)償協(xié)商和談判工作,會(huì)影響到改造的進(jìn)程。同時(shí),有可能引起業(yè)主的抵觸,造成社會(huì)的不安定,還很可能引發(fā)大量新的違法搶建行為。所以,從實(shí)際情況來看,第一和第二種模式比較符合現(xiàn)實(shí)。政府不直接介入改造,充當(dāng)規(guī)則的制定和市場(chǎng)秩序的維護(hù)角色,堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作,通過同意規(guī)劃引導(dǎo),制定優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)、吸引社會(huì)力量參與。

三、幫助城中村居民轉(zhuǎn)變觀念,盡快融入現(xiàn)代社會(huì)。

中央政府在新農(nóng)村建設(shè)的意見中提出,要加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。作為城市化的孤島,城中村的村民失去了土地,但是他們的居住方式、思想價(jià)值觀念以及教育理念依然停留在原來的階段[4]。在城中村的改造過程中要注重村民思想觀念的更新,促進(jìn)他們生產(chǎn)、生活方式及思想觀念的轉(zhuǎn)變。從社會(huì)學(xué)的視角看,從農(nóng)民到市民的社會(huì)角色的轉(zhuǎn)變,這對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣于農(nóng)村生活、習(xí)慣于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說,是艱難、漫長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)通過教育、培訓(xùn)等方式用先進(jìn)的城市文化塑造村民的思想觀念,使他們的生活方式、價(jià)值取向和行為方式與城市文明盡快融合。對(duì)于文化程度不高的村民,可以通過文化教育提高他們的文化水平,為他們尋找生活的另一條道路打好基礎(chǔ)。此外,政府應(yīng)重視村民技能的培訓(xùn)和素質(zhì)的提高,進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn),提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鲘徫?使他們徹底擺脫對(duì)土地和出租屋的依賴,融入到城市中,成為真正的“市民”[5]。

四、正確引導(dǎo)和規(guī)范城中村廉租房市場(chǎng)的發(fā)展

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)村遷移勞動(dòng)力對(duì)低成本住房有著不可遏制的需求, 在政府沒有相應(yīng)提供廉租住房的情況下,城中村則由于特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、特殊的土地使用制度及特殊行政管理體制形成了廉租屋市場(chǎng), 從而在一定程度上彌補(bǔ)了政府廉租住房制度的缺陷。城市政府要不斷創(chuàng)新對(duì)城中村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理體制,逐步將業(yè)已存在且目前尚無法或不能全面改造的城中村的廉租屋市場(chǎng)納入政府統(tǒng)一管理的范圍,推動(dòng)城中村市場(chǎng)化的廉租屋保障機(jī)制與政府廉租住房保障制度的融合與銜接, 引導(dǎo)和規(guī)范廉租屋市場(chǎng)健康發(fā)展, 切實(shí)發(fā)揮它們?cè)诮鉀Q低收入群體尤其是遷入城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力居住問題方面的積極作用。

參考文獻(xiàn):

[1]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組住房保障.城中村改造不能忽視廉租屋市場(chǎng)的存續(xù)和發(fā)展[J].住房保障2008(5期)

[2] 朱正舉.于文學(xué).城中村改造面臨的重要問題和基本對(duì)策——河北省城中村改造的調(diào)查與思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2008(12)

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[4] 潘向?yàn){.莫德升.廣東城中村問題及其成因探析[J].政法學(xué)刊.2008(10)

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作者:

馬曉茗華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院