當前人民調解制度面臨的困境及成因

徐 楓

摘要人民調解制度功能的弱化,究其原因是多方面的,既有社會轉型期對人民調解制度的影響,如人口的大量流動、變遷改變了熟人社會的狀態,動搖了人民調解制度存在的社會基礎;片面的法治主義思潮對人民調解制度的沖擊;市場經濟對人民調解制度的沖擊等外界因素,但是最主要的還是人民調解制度自身的機制問題。

關鍵詞人民調解制度 困境 成因

中圖分類號:D926.2 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-163-01

一、人民調解制度的現狀

人民調解制度作為一項具有中國特色的解決民間糾紛的法律制度,自其誕生以來,以其優化、迅速、低廉處理糾紛的方式化解了大量的民間糾紛,它的發展歷史充分體現了,它是除訴訟制度以外,運用得最廣泛、最成功,并深受廣大群眾歡迎的一種糾紛解決途徑和社區服務方式。但近幾年來,隨著國家改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的不斷發展,人民調解制度受到了前所未有的沖擊。人民調解在90年代中期發展達到高潮后逐漸呈下滑趨勢,受理糾紛數量明顯下降。據統計,1995年,人民調解委員會調解的糾紛數為602.8萬件,法院一審民事案件受案數為271.8萬件,比例為2.2:1;至2001年,人民調解委員會調解的糾紛數為486.1萬件,法院一審民事案件受案數為345.9萬件,比例為1.4:1;2005年,人民調解組織調解的糾紛數為448.7萬件,法院一審民事案件受案數為436.1萬件,比例為1:1。 人民調解受案數量的減少,說明其解決社會糾紛的功能正弱化。對此,有學者預測:人民調解制度“隨著市場經濟建設的進一步發展,人們將會更多地借助法律來維護自己的利益,而民間調解的作用還會進一步下降。”

二、人民調解制度衰落的原因主要在于人民調解制度本身存在缺陷

人民調解制度功能的弱化,究其原因是多方面的,既有社會轉型期對人民調解制度的影響,如人口的大量流動、變遷改變了熟人社會的狀態,動搖了人民調解制度存在的社會基礎;、片面法治主義思潮對人民調解制度的沖擊;市場經濟對人民調解制度的沖擊等外界因素,但是最主要的還是人民調解制度自身的機制問題。

人民調解制度上的缺陷主要表現在以下幾個方面:

(一)人民調解制度統一立法的缺失

人民調解作為新時期解決人民內部矛盾的方式,是化解社會矛盾的第一道防線,但是長期以來,人民調解工作只能靠經驗、靠領導的重視程度來推動,人民調解制度缺乏統一性、規范性立法。目前,有關人民調解制度的規定散見于《憲法》、《民事訴訟法》、《婚姻法》、《繼承法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》、《人民調解條例》等法律、法規和規章中,其中對人民調解制度的規定不夠完備,且都過于原則,而且這些規范性文件分散,協調性不夠,有些規定甚至還存在相互矛盾之處。特別是隨著社會形勢的發展,這些規范性文件的很多內容已不適應變化了的外部條件。雖然2002年國家發布的三個文件,即最高人民法院、司法部《關于加強人民調解工作的意見》,最高人民法院《關于審理人民調解協議的規定》,司法部的《人民調解規定》,使情況有所改觀,但仍無法適應客觀形勢的需求。

(二)人民調解員隊伍素質不高

以往的民間矛盾主要以婚姻家庭、繼承析產、鄰里糾紛等糾紛類型為主,這些糾紛具有單一性、內部性和不易擴散性等特點。伴隨著市場經濟體制改革的進行,我國社會正處于新舊體制轉換的時期,由于經濟成分、經濟主體、社會組織形式、社會生活方式等逐漸多樣化,使與之相適應的利益格局不斷調整變化,新型民間矛盾不斷出現,除傳統的糾紛類型,還出現了合同糾紛、勞動糾紛、村務管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、房屋宅基地糾紛等類型,這些糾紛具有主體多元化、形式多樣化、內容復雜化的特征。社會糾紛類型的變化,對人民調解組織解決糾紛的能力提出了新的考驗,對人民調解員的業務素質提出了更高的要求。但是,由于《人民調解條例》、《人民調解規定》中對擔任人民調解員的起點規定得比較低,并且由于長期以來,人民調解員隊伍缺乏限制性“準入”和計劃性培訓,因此,當前人民調解員隊伍的整體素質并不高,絕大部分的人民調解員進行調解仍依靠其對當地居民的長期了解、對地方習慣的熟悉以及所積累的調解經驗,甚至依靠自身影響力。

(三)人民調解協議的法律效力弱

人民調解協議,是指民事糾紛的雙方當事人在人民調解委員會的主持下,在自愿、平等的基礎上,為解決糾紛而達成的具有民事權利義務內容,并由雙方簽字或蓋章的書面協議。人民調解協議既是雙方當事人享有權利履行義務的憑證,也是表明人民調解成功的憑證。長期以來,人民調解協議的效力問題是制約人民調解制度發展的瓶頸。由于人民調解具有民間性、自治性的性質特征,因而作為調解結果的人民調解協議并無執行力,在效力上缺乏權威性、確定性和強制性。由于人民調解協議缺乏法律強制力保障,導致其能否履行有賴于當事人的自覺自律意識、誠實信用道德的操守和社會輿論的督促,缺乏嚴肅性。特別是現行的法律法規中沒有規定當事人在經調解達成協議后事后反悔、拒不履行協議的法律后果,也沒有明確區分經過調解達成協議與未達成協議的糾紛在處理上的差別。由于缺乏法律約束力,因此,實踐中,很多糾紛在經過調解解決后,當事人仍會反悔而進入訴訟程序。這增加了當事人糾紛解決的成本,也導致調解的程序利益被抵消了。人民調解協議的權威性,乃至整個人民調解制度的權威性、有效性都因此而被抹殺了。

(四)人民調解工作缺乏資金保障

《人民調解規定》和《人民調解條例》關于調解委員會的工作經費和調解委員會的補貼經費,由村民委員會或居民委員會、企業事業單位解決的規定,在實踐中難以得到落實。再加上人民調解實行調解糾紛不收費的制度,調解不能直接創造經濟效益,這使得人民調解工作時常陷入無經費的困境,資金的短缺導致人民調解工作難以正常運作和發展。實際工作中,經費問題已經成為人民調解工作的嚴重障礙,是新時期推動人民調解工作實現新發展需要重點解決的一個關鍵性問題。

參考文獻:

[1]范愉.非訴訟糾紛解決機制研究.中國人民大學出版社.2000年版.

[2]唐茂林.論人民調解的轉型.湘潭大學2006年法學碩士論文.