借“風”助力　辟荒生金　樂亭縣多舉措探求沿海土地價值最大化新途徑

肖欣潔

河北省樂亭縣是革命先驅(qū)李大釗的故鄉(xiāng)，也是享譽海內(nèi)外的“樂亭大鼓”、“冀東皮影”的發(fā)祥地。該縣位于河北省唐山市東南部，北枕灤河，南傍渤海，素有冀東明珠美譽，全縣土地總面積1308平方公里，耕地面積95萬畝。縣境海岸線長達124.9公里，是河北省海岸線最長的縣，擁有豐富的海洋資源和灘涂資源。近年來，樂亭縣委、縣政府抓住區(qū)域經(jīng)濟向沿海發(fā)展的契機，認真貫徹“珍惜、臺理利用土地”這一國策，本著“重在效益”的原則，積極探求實現(xiàn)沉睡了千百年的沿海土地價值最大化的有效途徑，取得了良好的社會和經(jīng)濟效益。

一、以高效管理擺開大戰(zhàn)場。要做到沿海土地資源的合理開發(fā)和利用，實現(xiàn)土地價值的最大化，必須建立一整套科學(xué)的長效機制。首先，該縣把合理、高效地使用土地資源，當作事關(guān)經(jīng)濟健康、社會穩(wěn)定、落實基本國策、促進可持續(xù)發(fā)展的一件大事來抓，成立了由縣分管副縣長為組長、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為小組成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。下設(shè)辦公室，在縣國土資源局辦公，同時還在縣和項目區(qū)所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地開發(fā)工作站，專項管理土地開發(fā)和市場管理工作。二是把當年開發(fā)的各項指標、措施與沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)年度目標責任制掛鉤，簽訂目標責任狀。同時，按照對縣土地“官”的政績考核細化，將原來僅有土地存量與建設(shè)用地量兩個指標增加到9個指標，做到了土地管理量與質(zhì)的結(jié)合，與經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益的結(jié)合。指標的細化，使沿海土地管理向廣度、深度進展。三是向“科技要土地”，嚴把項目進區(qū)關(guān)。對擬進項目嚴格科學(xué)論證，建立適當準入機制，實施嚴格管制。對不符合土地利用規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策的項目，不批準立項、不辦理用地手續(xù)，變外延擴展為內(nèi)涵挖潛，依靠科技提高土地單位產(chǎn)出率，盡可能使用少量土地資源產(chǎn)出最大經(jīng)濟效益。四是針對部分干部存在的成片開發(fā)東南部荒灘投資大、資金短缺、項目難上等畏難情緒和部分群眾“地夠多，糧夠用，堿巴拉地沒法種”的錯誤認識，分層組織學(xué)習《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地復(fù)墾法》等法律法規(guī)和有關(guān)大農(nóng)業(yè)的相關(guān)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合縣內(nèi)實際算了四筆帳，即土地資源帳、人口增長帳、耕地減少帳、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地帳。通過算帳對比，廣大干部群眾認識到了耕地減少的潛在危機，開始以科學(xué)的眼光破除小農(nóng)意識，重新審視沿海土地價值，“風物長宜放眼量”。

二、以大投入推進大開發(fā)。要實施沿海土地大開發(fā)，必須以大投入促大開發(fā)，促大開發(fā)促大發(fā)展。樂亭縣堅持“因地制宜，突出重點，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理，既要經(jīng)濟效益，又要環(huán)境和生態(tài)效益”的方針，把開發(fā)西部、南部沿海荒灘、沿河荒沙作為開發(fā)重點，先后投入近8000萬元修建了“北水南調(diào)”工程及“中支”、“支西分干”等主體引水工程。從1 987年開始實施起，至1999年12年間，共開發(fā)荒灘13萬畝，實現(xiàn)凈增耕地或養(yǎng)殖業(yè)用地10萬畝，新增速生楊等經(jīng)濟林面積1萬畝；2000年至今，又投資1350萬元，開發(fā)沿海灘涂17500畝，實現(xiàn)凈增耕地或養(yǎng)殖業(yè)用地16600畝，創(chuàng)產(chǎn)值8452萬余元，在實現(xiàn)顯著經(jīng)濟效益的同時，生態(tài)環(huán)境大大改善。針對實際，不等不靠，充分運用市場機制，建立了“國家投入為引導(dǎo)，集體投入為輔助，個人投入為主體，”的新型投入機制。一方面，在資金利用上，對主體及配套開發(fā)等重點骨干項目，充分利用資源優(yōu)勢，爭取列入國家和省計劃籠子，廣泛爭取上級有關(guān)部門和銀行的支持。如該縣胡坨鎮(zhèn)、古河鄉(xiāng)依托沿海、沿河灘涂，積極爭取上級支持，總規(guī)模427.94公頃的土地占補平衡項目被列入省土地開發(fā)計劃盤子，已爭取省級配套資金449萬元，新增耕地64.33公頃。另一方面，在管理上，突出一個“統(tǒng)”字。縣建立重點工程建設(shè)基金，實行勞動積累工制度的水利工程折舊制度，以確保重點工程順利實施；對一些重點骨干工程受益的開發(fā)項目，由縣、鄉(xiāng)、村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)后對外實行招標承包；對一些較好的開發(fā)項目，鄉(xiāng)村和個人聯(lián)手實施，先由鄉(xiāng)、村搞好路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再由村民開發(fā)，這樣既緩解了鄉(xiāng)村集體資金不足的問題，又解決了群眾個人辦不了、辦不好的難題：對一些邊、小荒灘的開發(fā)，則由鄉(xiāng)、村出臺政策，村民自主開發(fā)。

三、以好政策增強吸引力。政策引導(dǎo)是第一軟實力。為加大土地開發(fā)力度，根據(jù)中央、省、市有關(guān)規(guī)定，樂亭縣積極探索市場化運作模式，引導(dǎo)社會資金參與土地開發(fā)，制定了三項沿海土地開發(fā)優(yōu)惠政策：一是在土地使用權(quán)上，凡經(jīng)政府批準開發(fā)的荒灘、荒水和廢棄地等，按照“誰開發(fā)誰受益”的原則，在其使用年限內(nèi)允許轉(zhuǎn)包和承讓。1999年～2007年，全縣利用磚窯廢棄地、沿海鹽堿地，實施市級占補平衡土地開發(fā)整理項目8個，總規(guī)模261畝，累計投資450萬元，新增耕地64.33畝；實施市級動態(tài)平衡項目土地開發(fā)整理項目6個，總規(guī)模517.8畝，累計投資677萬元，新增耕地75.84畝。二是在農(nóng)民負擔上，農(nóng)民開發(fā)土地的頭三年免征農(nóng)業(yè)稅、糧食征購和各項提留款。三是在開發(fā)投入上，建立土地開發(fā)基金，在貸款、農(nóng)資和技術(shù)上優(yōu)先給予照顧，并規(guī)定對外地人來樂投資從事土地開發(fā)項目提供便利。這些優(yōu)惠政策的出臺，極大地調(diào)動了持資者從事土地開發(fā)的積極性。

四、以新思路謀劃經(jīng)營新機制。有效的經(jīng)營新機制是取得持續(xù)高效益的保障。在實際工作中，樂亭縣把握了兩點：一是注意將經(jīng)營沿海土地的主動權(quán)牢牢掌握在政府手里。2001年制定的《樂亭縣人民政府關(guān)于加快投資體制改革的決定》中明確規(guī)定：“建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的沿海土地一級市場，政府高度壟斷土地使用權(quán)一級市場，委托土地行政主管部門統(tǒng)一組織管理經(jīng)濟和社會發(fā)展所需的一切征用土地行為。放開、激活土地二級市場，加大對二級市場出租、抵押、交換等方式進行合同審查力度，全面清理隱形交易，杜絕暗箱操作。”通過對增值土地資產(chǎn)的再投入進行滾動開發(fā)，用資源換取資金，實現(xiàn)土地價值最大化。2002年，又相繼出臺了一系列加強沿海土地管理、推進土地市場建設(shè)的規(guī)范性文件，還組建了縣征地事務(wù)中心，徹底打破了舊的征地體制，形成了一套符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求且較為完善的統(tǒng)、征、供和統(tǒng)一收益分配的土地管理新機制，使政府牢牢地掌握了經(jīng)營沿海土地的主動權(quán)。二是著力實現(xiàn)開發(fā)建設(shè)工農(nóng)、旅游等業(yè)供地方式的根本性轉(zhuǎn)變。在開發(fā)中，對沿海經(jīng)營性土地實行招標拍賣或掛牌方式供地，同時將這一措施創(chuàng)造性地也應(yīng)用于海水養(yǎng)殖用地。樂亭縣灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖起源于上世紀80年代，現(xiàn)保留有灘涂開發(fā)養(yǎng)殖水面4.6萬畝，占地6.5萬畝，海水養(yǎng)殖業(yè)在縣域經(jīng)濟發(fā)展中仍發(fā)揮著重要作用。但傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的占地使用權(quán)制度造成的諸如占地使用期短、非法轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象嚴重等問題，已阻礙了沿海一帶的統(tǒng)一開發(fā)進程。為改變蝦池占地權(quán)屬關(guān)系混亂、管理失控的現(xiàn)狀，縣將蝦池占地使用權(quán)收歸國家所有，統(tǒng)一由政府向社會進行公開拍賣。以2000年為基期年，將使用期限延長到30年。土地使用權(quán)時間延長后，養(yǎng)殖群眾放下思想包袱、廣開資金渠道，徹底改造結(jié)構(gòu)不合理及年久失修的蝦池，改變原來的粗經(jīng)營、低產(chǎn)出的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榫芾怼⒏呤杖氲木B(yǎng)模式。政府真正以國有土地所有者的身份管理國有沿海土地，從1996年到2007年底，全縣沿海國有土地累計拍賣收取出讓金共達3億元，收到了良好的經(jīng)濟和社會效益。同時，實現(xiàn)了土地供給由行政配置為主向市場配置為主的方式轉(zhuǎn)變。大量的資金和新的供地方式為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了持續(xù)的物質(zhì)保障，增添了活力。