城鄉義務教育一體化發展探究

張　帆

追求社會公平是人類社會的崇高理想,我國憲法賦予了每個公民享有公平的受教育機會,讓每個青少年在人的全面發展方面得到應有的公平機會,是中國教育改革發展不懈追求的重要目標。要將實現教育公平提高到構建社會主義和諧社會的高度加以認識,胡錦濤提出,“要把促進教育公平作為國家基本教育政策”[1],黨的十七大進一步強調,教育公平是社會公平的重要基礎。促進教育公平是落實科學發展觀的重要體現,是我國教育發展重要的價值取向。城鄉教育一體化發展戰略就是要實現教育公平。

一、城鄉教育一體化發展的含義

城鄉一體化涉及社會經濟、生態環境、文化生活、空間景觀等多方面,城鄉教育一體化只是其中一個方面。近年來,許多學者對城鄉教育一體化的概念和內涵進行了研究,理解有所不同。

王克勤從系統論的角度進行了闡釋:城鄉教育一體化是指在教育發展中,把城鄉教育置于由城市和鄉村所構成的同一個大系統之中,打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛,把它們視為同一個整體,以系統思維方式,推動城鄉教育相互支持、相互促進、協調發展,共同實施教育的現代化。[2]

何奕飛從實現城鄉教育一體化的途徑做了解釋:城鄉教育一體化的本質特征是為城鄉居民提供平等的教育機會,體現教育公平,促進城鄉教育水平大致相當。推進城鄉教育一體化的主體是政府, 主線是城鄉教育的均衡發展,其核心是城鄉教育資源的合理配置,通過體制改革和機制創新形成一種新型的長效良性的保障機制,最終目的是發揮教育的先導性、基礎性和全局性作用,促進區域內教育均衡、協調和可持續發展,服務地方經濟社會發展和城鄉居民的個人發展。[3]

馮博對城鄉教育一體化的總目標進行了定位:縮小城鄉教育差距,實現城鄉教育均衡發展;優質教育資源共享,全面提高農村教育質量;構建城鄉終身教育體系,為經濟發展、社會進步提供人才保證和智力支持。[4]

查有梁指出了實施城鄉教育一體化要注意問題,認為:城鄉教育一體化,關鍵是要縮小城鄉教育投入的差距,使城鄉經濟與教育能夠一體化發展。城鄉教育一體化并不是要辦學模式單一化,相反,必須是辦學模式多樣化。兩者都需要與時俱進,不可偏廢。這與國際上在強調“經濟全球化”的同時又強調“文化多樣化”的道理是一樣的。孔子重視“有教無類”,強調的是教育平等;同時又重視“和而不同”,主張“發展個性”。[5]

通過總結學者們代表性的觀點,本文認為:城鄉教育一體化是由城鄉一體化所引發出來的一個概念,是教育均衡發展的一種模式,是城鄉落后地區教育快速發展的途徑,是使受教育者按素質教育的要求得到更好發展的策略。其宗旨就是在教育領域內實現城鄉和諧發展,城鄉共享優質教育資源,并通過教育傳承和分享共同的人類文化成果,是一種真正體現“面向全體學生、以學生發展為本”的教育。

二、城鄉教育一體化發展的背景

2006年6月,全國人大常委會新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第六條,首次以法律規定的形式提出“促進義務教育均衡發展”思想。2007年10月15日,胡錦濤總書記在中國共產黨第十七次全國代表大會上所做的黨的政治報告中第一次提出“義務教育均衡發展”的思想:“促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教”,“教育是民族振興的基石,教育公平是社會公平的重要基礎”,“促進義務教育均衡發展”。國家法律和黨的文獻為我國的基礎教育,特別是義務教育的發展指明了方向。

20世紀末以來,伴隨著我國經濟社會的不斷發展和人們教育觀念的不斷更新,社會對于教育資源特別是優質教育資源的需求越來越多,人們對教育公平問題給予了前所未有的關注。與此相適應,一種新的教育理念─教育均衡發展的思想日益成為人們關注的焦點。教育均衡的理念之所以在世紀之交被提出并引起人們廣泛的重視和關注,有著深刻的現實、社會和時代背景。

首先,教育作為公共服務均等化的重要內容,其機會和權力的平等是其最基本的公平性的體現,這對人的發展有重要的影響,是公共服務所必須具有的,它的缺失將嚴重影響人的發展,這關系到每個人和家庭,是廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務需求。 一般認為,社會公平分為起點公平,過程公平和結果公平,教育公平是人發展起點的公平,是整個社會公平的基礎。從某種意義上講,沒有教育公平就實現不了社會平等。正因為如此,教育公平也被視為實現社會平等“最偉大的工具”。2006年8月29日,胡錦濤在中央政治局第三十四次集體學習時發表重要講話,強調指出,“教育涉及千家萬戶,惠及子孫后代,是體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的重要方面。保證人民享有接受教育的機會,是黨和政府義不容辭的職責,也是促進社會公平正義、構建社會主義和諧社會的客觀要求?！盵6]

其次,由于城鄉二元體制的長期對立,使得城鄉在教育經費投入、教師培訓、學校建設等方面均存在較大差距。優質的教育資源主要集中在大中城市,農村相對都處于劣勢,農村學校經費短缺嚴重,學校的設施配套不全,實驗設備缺乏或陳舊。出于師資、經費、學習物質技術基礎的薄弱,農村孩子所接受的學校教育從一開始就存在不平等,所享有的教育服務也不均等。在西北少數民族地區,經濟發展緩慢與教育發展落后的相互制約關系表現得十分明顯。由于地方經濟發展落后,對于教育的投資能力不強,許多基本的教育設施十分緊缺。很多邊遠山區的小學缺乏教室,常常出現幾個年級共用一間教室的情況,而課桌、粉筆、黑板等最基本的教學設施、教學用品都十分緊缺或沒有,至于電腦這類先進的教學設施,很多學生甚至是老師都沒見過,更不用談什么普及教育了。這些基礎設施的薄弱直接影響到了民族地區的教育質量,并且由于教育設施的落后將會進一步拉大民族地區教育與其他地區的差距。同時,民族地區教育的師資力量十分薄弱,主要表現在民族教師少,業務素質低,知識陳舊,信息封閉。并且教師隊伍不穩定,骨干教師外流現象嚴重,出現外地教師不想去,當地教師不想留的問題,因此許多地方在嚴重缺乏老師的情況下只能依靠外地支教志愿者來暫時緩解。且這種差距隨著城鄉經濟水平差距的不斷拉大而呈擴大趨勢。這就造成了不同群體受教育的機會、水平、質量存在較大的差距。

再次,城鄉差距不斷擴大也反應了“貧困代際傳遞”觀點:城鄉差距隨著教育投資的不同增長路徑,變得越來越大,欠發達地區教育投資的代際傳遞使社會經濟有陷入“低發展陷阱”的危險。根據舒爾茨的人力資本理論,教育作為一種投資行為,與投入是密切相關的。對于貧困家庭,由于無力進行大量的人力資本投資,受教育程度低,意味著只能從事低報酬的工作,陷入“貧者愈貧”的惡性循環(家庭貧困——教育初始投資能力弱——人力資本低——就業困難——收入低——教育再投資能力低)。結果形成“代際轉移”,造成“窮人的孩子永遠是窮人”的狀況,這對一個地區或國家的長遠發展是非常不利的。而解決問題的關鍵則是通過積極的公共政策實現外部效應內部化,達到教育平等和發展均衡的效果。

世紀之交,我國的九年義務教育事業取得了舉世矚目的巨大成就。但是,在經濟相對落后的西北少數民族地區,城鄉教育事業發展的差距還是很大。西北是我國少數民族聚居的主要地區之一,有2個自治區、13個自治州、20個自治縣,生活在這里的有漢、回、蒙古、藏、維吾爾、東鄉、撒拉、保安、裕固等近50個民族。就人口比例而言,少數民族人口在西北各省(自治區)所占比例大,分布地域廣,如甘肅的少數民族比例達8.69%,青海達45.51%,新疆達59.39%,寧夏達34.53%。這些地方的教育事業相對落后,特別是偏遠的農村地區更加落后,區域內部城鄉教育的差異較大。以寧夏回族自治區基礎教育的基本現狀為例:城鄉之間教育發展不平衡。在義務教育階段,由于經費、設施、師資的短缺,南部山區還有海原、彭陽、西吉等6個縣(區)尚未實現“普九”,人們對子女接受九年義務教育的需求暫時還得不到滿足。首先是經費缺口較大,據測算,山區到2007年全部完成“普九”需投入7.3億元,除按目前可預知的渠道籌措的經費外,尚缺1億多資金。其次是初中校舍嚴重不足。據測算,山區全部實現“普九”,初中生將由10萬人增加到17萬余人,需增加校舍35萬平方米。再次是教師隊伍建設有待進一步加強和提高,突出表現是,教師隊伍的地區分布不均衡,城市局部超編與農村邊遠貧困地區教師缺編并存。[7]

現實向我們提出了一個迫切需要回答和解決的戰略性問題,這就是在我國基礎教育特別是義務教育的發展應該走什么樣的路?中國基礎教育發展的方向是什么?怎樣加快西北少數民族地區的教育事業發展?這些都是擺在我國基礎教育面前的新問題,也是迫切需要研究的新課題。

為此,2005年5月,教育部出臺了《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》,將教育均衡發展作為今后教育工作的指導思想和工作方向。2006年6月全國人大新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第六條規定:“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源,促進義務教育均衡發展,改善薄弱學校的辦學條件,并采取措施,保障農村地區、民族地區實施義務教育,保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。” 這是我國法律中第一次提到“義務教育均衡發展”。由此,促進義務教育均衡發展寫進了黨的文獻、國家法律,成為黨中央、國務院確立的我國在新的歷史時期推進義務教育發展的戰略方針。[8]

我們要認真貫徹黨中央、國務院確立的有關促進義務教育均衡發展相關精神,積極落實新修訂的《中華人民共和國義務教育法》的相關規定。可以說,占西部絕大多數人口的少數民族教育解決不好,西部大開發就缺少了智力支撐,力量之源,西部少數民族地區教育不僅僅是一個單純的教育問題,而且是關系到民族平等、民族團結和共同繁榮的政治問題,也是一個關乎社會主義和諧社會建設的重大問題?，F階段無論是實現教育公共服務的公平性,還是縮小城鄉教育差距,克服“貧困代際傳遞”消極影響,實現城鄉均衡發展,城鄉教育一體化發展戰略都是必然選擇。

三、城鄉教育一體化發展的途徑

在加快教育改革發展,實現城鄉教育一體化的過程中,通過總結西北少數民族地區城鄉教育實踐,本文認為,新時期加快西北少數民族地區城鄉教育一體化發展要做好以下工作。

第一,構建新的義務教育財政體制,加大對少數民族地區義務教育的投資力度。我國的義務教育實行國務院領導,省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施,縣級人民政府為主管的體制。溫家寶總理在2008年3月第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中已經承諾:“在全國城鄉普遍實施免費義務教育”,中央政府也不但加大對西部地區“兩免一補”政策的資金支持,但這需中央和地方根據職責共同負擔義務教育經費并負責落實。西北少數民族地區經濟發展落后,地方政府對義務教育的資金支持有限,所以,應該努力探索新的教育投資渠道,解決教育經費嚴重不足的問題,在政府作為教育投資主體的情況下,西北少數民族地區義務教育投資主體應該從縣上移到省一級政府,由其來籌措教育經費,安排使用轉移支付資金,確保按時足額統一發放教職工工資,統籌安排農村中小學公用經費,組織實施農村中小學危房改造和校舍建設等工作。同時,實行區域義務教育經費動態分配,義務教育經費的投入數目不僅要根據學校人數來確立,還應以學校質量和辦學優劣為依據。最后,加大管理和監督力度,用好農村義務教育經費。

第二、完善教育立法和各項規章制度,嚴格執法。一方面,我國的《中華人民共和國義務教育法》等教育法律法規在落實政府職責、加大教育投入、優化教育結構、促進均衡發展,保證機會公平、維護弱者權利等方面,建立了一系列的制度規范。另一方面,現行的教育法律法規尚未涵蓋所有的教育領域。如針對目前我國農村義務教育投資缺乏法律保障,一些農村地區的義務教育經費經常被無端克扣、挪用、擠占和拖欠的情況,應該盡快制定《義務教育投入法》,以法律形式確定農村基礎教育投資的底線標準,對違反義務教育經費的行為依法追究其法律責任。

第三,發展現代遠程教育。以因特網為代表的信息技術不僅給教育帶來了一場新的革命,而且也為促進教育資源共享、維護教育公平帶來了新的契機,提供了新的手段。要善于充分利用現有的教育資源,充分利用現代化信息技術教育手段,不斷擴大教育規模,最大限度地提高教育投入的效益。在西部少數民族地區,現代遠程教育的發展和廣泛應用,將會大大促進優質教育教學資源的共享,有效地提高這些地區的教育質量和效益。作為教育信息化發展的直接后果,教育思想,教育觀念、教育內容、教育教學方法等方方面面都會悄然變化,“大山再也擋不住知識了”,“同在藍天下,共享優質教育資源”的夢想,開始成為現實。

第四,提高教師素質是促進教育公平的根本。[9] “教師是教育的第一寶貴資源”,今天的教育改革和發展,關鍵是要實現教育公平,核心問題是如何提高農村教師隊伍的整體素質和水平[10]。西北少數民族地區師資力量十分薄弱,主要表現在民族教師少,業務素質低,知識陳舊,信息封閉,并且教師隊伍不穩定,骨干教師外流現象嚴重,外地教師不想去,當地教師留不住。為了讓更多優秀人才扎根農村和邊遠落后地區安心執教,首先,要在全社會倡導尊師重教的社會風氣,采取一系列有力措施,如設置教齡津貼、山區津貼、班主任津貼和其他一些教師優惠政策,鼓勵優秀人才終身從教。其次,各級黨委和政府要采取有效措施,為教師辦實事、辦好事,切實解決他們學習、生活、工作中的實際問題,依法保障教師的合法權益。最后,要大力發展農村教師遠程教育,加大農村教師在職培訓的力度。如2004年教育部啟動實施面向中西部的“農村學校教育碩士師資培養計劃,”為落后地區培養高素質骨干教師。

需要注意的是,我們要實施西北少數民族地區城鄉教育一體化發展戰略,實現教育公平、均衡發展是相對的,縮小差距并不是要使城鄉教育走向同步發展。統籌城鄉教育不是不顧客觀實際采取‘一刀切的工作辦法,而是在充分認識城鄉教育發展層次不同的現實前提下,實現有差別的、動態的均衡,通過各種措施促成城鄉教育的共同繁榮。

結語

大力推進城鄉教育一體化是全面建設小康社會的迫切需要、也是教育自身的改革和發展的必需,也是構建和諧社會的重要途徑。我們要認真分析我國,特別是西北少數民族地區城鄉教育差距的現狀,找到一條適合西北少數民族地區地域特點的城鄉教育一體化道路,不斷推動西北少數民族地區教育事業大發展。

參考文獻:

[1]胡錦濤.在全國優秀教師代表座談會上的講話[N].人民日報,2007-08-31.

[2]王克勤.論城鄉教育一體化[J].普教研究,1995,(1):6-8.

[3]何奕飛.推進城鄉教育一體化,促進成都教育均衡發展[J].教育科學論壇,2006,(12).

[4]馮博. 城鄉教育一體化與和諧發展[J].重慶社會科學,2008,(2).

[5]查有梁. 城鄉教育一體化的新思考[J].中國教育學刊,2006,(1).

[6]胡錦濤.努力辦好讓人民群眾滿意的教育[N].人民日報,2006-08-31.

[7]孟祥云.寧夏教育資源配置現狀分析與對策建議[J].寧夏教育科研,2006,(1).

[8]改革開放30年中國教育改革與發展課題組,教育大國的崛起(1978-2008)[M].科學教育出版社,北京:2008(第1版):158.

[9] [10]改革開30年中國教育改革與發展課題組:教育大國的崛起(1978-2008)[M]. 北京:科學教育出版社,2008(第1版):342.

(作者單位:西北師范大學政法學院)