余杭“法治指數”再聚焦

陳　波　陳文琴　劉　英

在世界銀行的研究報告中,“法治指數”是國家無形資產的重要組成部分;在聯合國主持的發展項目中,它被認為是國家政治穩定的主要參數。杭州市余杭區“法治指數”已經實施兩年,它給余杭法治建設帶來了哪些變化,本刊記者進行了實地走訪。

近日,杭州市余杭區發布2008年度“法治指數”,得分71.84分。這是余杭區繼2008年6月第一次發布“法治指數”之后的再一次指數發布,上次得分是71.6分,同比增加0.24分。

余杭區的“法治指數”具體可用“149”三個數字來概括:1個法治指數;區本級、區級機關部門、鄉鎮街道、村社區在內的4個“評估層面”;9種面向老百姓的調查問卷。

其中,法治指數構成來自4個方面:面對群眾發放的有效問卷調查結果占35%;由余杭區直接參與法律運作的機關人員組成“內部組”評分占17.5%;包括教師、記者、律師、企業家在內的“外部組”評分占17.5%;“專家組”評分占30%。

指數略增的背后,余杭區都發生了哪些變化?

“法治指數”:對法治工作的體檢

“余杭區首個‘法治指數出臺之后,余杭區委根據指數出臺過程中民意調查和專家評審意見建議,通過分析歸類,共梳理出20多個方面、涉及30余個職能部門的有待完善的地方,并將這些問題以交辦的形式反饋到各有關部門,要求落實整改措施,限期完成整改。”在2009年8月中共浙江省委建設“法治浙江”工作交流電視電話會議的發言材料上,中共余杭區委有關負責同志寫道。

余杭發布“法治指數”的實驗,已經度過了最為艱辛的兩年。

“余杭區的‘法治指數工作是一項長期性的工作。‘法治指數是對余杭法治工作進行的一次體檢。體檢之后,發現毛病,開藥去病,對發現的問題進行整改,認真查漏補缺,最終推動法治余杭不斷向前發展。”在接受記者采訪時,余杭區司法局毛新利局長說。

早在2006年,余杭區十二屆人大四次會議就作出了《關于推進法治余杭建設的決議》。此后,每年余杭區人代會上,余杭區人大代表都要審議區人民政府關于推進法治余杭建設決議年度實施情況的報告。

2009年3月,余杭區人大常委會專門聽取區人民政府關于推進法治余杭建設決議年度實施情況的專項報告,提出了進一步健全完善“法治余杭”量化考核評估體系的意見和建議。

“法治指數”工作啟動兩年來,余杭區把運用法治量化考核評估體系和“法治指數”作為推進“法治余杭”建設的一項重要內容,把法治建設工作融入全區經濟社會發展大局。如在影響面廣、矛盾集中的重點工程建設中,制定了拆遷安置規范化協議、強制性拆遷流程圖、保護性施工流程圖,引導項目建設單位依法推進各重點項目等等。

此外,余杭區還以法治量化考核評估體系為標準,對各鎮鄉街道和政府部門法治建設工作實行年度考核。考核結果按權重比例折算作為區年度綜合考評法治建設得分,直接與干部獎懲掛鉤。

“法治需要一些實際的抓手來推動。”浙江大學光華法學院教授、“法治余杭”評估體系課題組組長錢弘道說,“2008年,群眾可能并未理解‘法治指數是什么,會給自己帶來什么,2009年對指數有了較好的理解,對法治的認識提高了。”

“法治指數”推動“法治余杭”建設

確保公權有效行使和依法行政是余杭區“法治指數”評價體系中的重要方面。余杭區司法局局長毛新利向記者介紹,區本級、區級機關部門、鄉鎮街道、村社區4個層面都有一個量化考核評估指標。以區級法治建設考核評估指標為例,有共性目標、加減分項以及個性目標三類,有詳細的評分標準。

“比如,區環保局,就通過了一個證據規則,以保證證據的真實性和可靠性。空氣是流動的,你如何證明甲廠對空氣產生了污染?水也是流動的,活的,你怎么確認污染是由乙廠造成的?這些都需要通過證據保全的形式來確認。”毛新利局長說。

此外,余杭區環保局還通過制度來加強內部監督。兩個分管副局長,一個分管立案,另一個分管處罰,這樣,權力得到了制約,也符合了考核評估指標中“建立和完善本部門內部執法檢查和監督的運行機制”的要求。

刑法對量刑往往有一個自由裁量的空間,行政處罰也是如此。如何保證自由裁量權的有效行使,這也是余杭“法治指數”考量的一個維度。

余杭區城市管理綜合行政執法局的許科長告訴記者,在實施“法治指數”之前,行政處罰額度問題常常會是行政相對人申辯的焦點。“臨平鎮上的理發店,在門口違章放置小燈箱,我們對店主進行了500元的罰款。他們就提出,是否可以從輕處理。如今,類似的問題少了很多。”

許科長說:“比如,對違法設置廣告,我們嚴格按照種類、面積、次數這三個指標來確定罰款額。5平方米的廣告牌面積與10平方米的廣告牌面積,面積不一樣,罰款自然也就不一樣。這樣就保證了處罰的公平、公正,行政相對人也無話可說。”

對照余杭區級機關法治建設考核評估指標,在針對余杭區城市管理綜合行政執法局的個性評估指標中,就清清楚楚地列著:依法集中行使市容環境衛生、環境保護、城市規劃、城市綠化、市政公用管理、無照商販、侵占道路(人行道)行為等的全部行政處罰權,無因城管行政不作為或自由裁量權行使不當導致的惡性案件。這意味著,如果因自由裁量不當導致惡性案件的,行政執法局就要以“每例2分”的標準被扣除分數。

政務公開也是考核評估指標中重要組成部分。“‘法治指數的一個重要作用,就是要保障老百姓的知情權,這就要抓政府信息公開。”毛新利局長說,“法治指數”工作開展以來,各政府部門主動在門戶網站公開政務信息。據統計,余杭區政府門戶網站點擊率由2007年的278萬余次上升到2008年的309萬余次。

2009年開始,余杭區城市管理綜合行政執法局實行“陽光執法”系統,案件處理全部在網上進行。受處罰人不僅可以查詢同一類型案件的處理情況,還可以通過個人信息查詢案件辦理進度。“以往,與處罰相關的紙質文書只有內部人員可以看到,現在,案件處理的過程和結果透明、公開,明明白白。”許科長說。

有專家認為,“法治指數”既可促使政府推進法治建設,同時也給了市民一個表達意見的途徑。確實,在參與“法治指數”評估的4個層面人員中,面向群眾的問卷調查占了最高的比重,達35%。這些調查問卷,內容涉及黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度等方面。

“通過民意調查,老百姓知道政府在做哪些事情,也清楚他們該干什么,這樣也就能夠更好地進行監督。”東湖街道胡橋村有位村民對記者說。

毛新利局長說,“法治指數”的推出,使村一級爭創民主法治村也有了標準。“通過健全村民評議村干部工資制度、重大項目建設村民旁聽制度、村級財務預決算制度等,村民的評議權、決策權、知情權和參與權得到了保障。”

余杭區南苑街道高地村,浙江省五星級“民主法治村”,現在,村干部的任期目標和村民公約都上了墻,村干部的誤工補貼和招待費用都貼在公開欄里,村民們隨時可以查看。

老百姓的知情權得到了保障,工作自然就順暢。高地村黨支部書記施雪龍介紹,2007年高地村征地460畝,拆遷戶128戶,不到2個月就拆下來,沒有一起政府強制性拆遷的,失地的540名農民也沒有什么過激反應。

“法治指數”需提高含金量

“法治指數”一經出臺,就引起了社會廣泛關注。2008年4月22日,司法部副部長張蘇軍在余杭調研法治建設時指出,余杭區大膽探索實踐,在全國率先建立“法治量化考核評估體系”,希望余杭能成為全國法治實踐的“試驗田”。

中國社科院法學所所長李林認為,當前,我國法治建設面臨很多新問題和挑戰,“余杭‘法治指數工作對其他地方法治建設很有啟示,但是,應當重點解決‘有什么用、‘怎么用的問題。”

在李林所長看來,著眼普及余杭法治經驗這一問題也顯得很有必要。“余杭的經驗是余杭的,也是全國的。從去年起有80多批次的其他地區的人來杭州參觀學習。這是好事情,不過在普及的過程中,要注重要素的提煉。比如說建設一個法治城市,最基本的要素有哪幾條?”

上海交通大學副校長鄭成良則指出,目前發布的是余杭法治滿意度的指數,并不是十分嚴格意義上的指數。“今后要開發出一套具有更高可信度和有效性的法治指標體系,使得研究具有可信的聯系性,并能從波動中分析出一定的問題。”

毛新利局長告訴記者,今后的工作,是要重點總結“法治指數”實施以來的寶貴經驗,并制定有效措施,將兩年來一些行之有效的東西繼續保持下去。“下一步,行政職能部門要建立科學的決策體系,規范公權,合理有效使用公權。同時,要進一步清理、規范各項權限,制定權力運行流程圖。我們還將出臺余杭區行政決策暫行規定,以彌補行政權在行使過程中的程序規定不足問題。”

毛局長的看法和中國人民大學法學教授張志銘不謀而合。張教授指出,余杭“法治指數”這個事情既要堅持又要推進,但更重要的是要提高指數含金量。“現在是一個綜合的法治指標,里面涉及法治政府、依法執政、公正司法,還有人民滿意度。是否可以在這個綜合的指標底下,進一步分解推出子指標。這樣,使一個綜合的指數有很多子系統意義上的指數,然后逐漸推進不斷完善,提高指數的含金量。”

“71.84這個分數很正常。復雜的法治工程,一年里不可能有很大發展,略增也說明了政府部門的努力。還有很長的路、很艱巨的任務需要完成。”“法治余杭”評估體系課題組組長錢弘道說。