完善人大代表構成劃分的若干思考

洪開開　王　鋼

人大代表來自各地區、各民族、各方面,具有廣泛的代表性。這是人大制度的重要特色和優勢。在換屆選舉工作實踐中,代表結構比例不僅用來考察當選代表的代表性,而且還在代表候選人推薦和確定、引導選民投票行為、增強代表的代表性和廣泛性方面發揮著重要作用。發揮好代表結構比例這一作用,要求結構比例的統計和設定要合理,而前提則是代表構成劃分的標準和類別要科學。建立在傳統身份制基礎上的現有代表構成劃分,已沿用近30年,需要根據我國經濟社會發展實際和人大制度的性質逐步加以完善。

一、現有代表構成劃分及存在的問題

現有代表構成劃分,主要依據戶籍制度、檔案制度、政治身份等傳統身份制標識,將代表分為工人、農民、解放軍和武警、干部、知識分子、華僑等類別,并輔以民族、性別、政治取向等標準,統計出少數民族、婦女、中共黨員代表比例。這一劃分法在一屆全國人大代表產生時就有雛形,1953年鄧小平在中央人民政府委員會會議上作關于選舉法草案的說明中,對城市、鄉村、少數民族、華僑、人民武裝部隊代表等內容作了初步闡述[1]; 20世紀80年代初,隨著人大制度的恢復發展,現有代表構成劃分法逐步成熟定型,如1981年《關于全國縣級直接選舉工作的總結報告》就采用這一方法,對代表中的工人、農民、干部、知識分子和軍人、愛國人士、歸僑等,以及婦女、不是共產黨員的代表等做了詳細統計[2]。此后,在實踐中得以推廣普及,逐步成為指導換屆選舉工作的重要參考。應該講,這一劃分法較為客觀地反映了新中國成立初期、社會主義改造完成至改革開放初期的現實生活和階級階層關系,適應了當時的中國國情,在優化人大代表結構、發揚社會主義民主的特點和優勢、保障人民當家作主等方面發揮了重要作用。但隨著經濟社會和民主政治的發展,這一劃分法在現階段存在不少缺點和不足。

1. 難以適應社會結構發展變化需要。人大代表來自人民,植根于人民,在反映和兼顧不同方面群眾的利益、構建社會主義和諧社會中發揮著不可替代的作用。改革開放以來,隨著我國工業化、城鎮化快速推進,社會流動性增強,二元結構解體,社會的快速變遷使得傳統的“身份制”出現了巨大的混亂和矛盾,并逐步趨向瓦解。而以傳統身份制為基礎的代表構成劃分,30年來沒有做過任何實質性調整,脫離了經濟社會發展實際。如工人、農民群體目前逐漸分化出白領工人、藍領工人、下崗工人、農民企業家、種養大戶、失地農民、農民工等。階層分化的同時,利益關系也出現了變化,像落后地區的農民工與發達地區的農民企業家實際上就是勞資雙方,利益分歧不可避免。又如社會中出現了許多新興群體,如私營企業家、個體工商戶、中介機構從業人員等等,他們數量龐大,政治參與意識較強,當選為代表的也很多,而在現有劃分法中卻難以找到對應的類別。

2. 不能客觀反映代表實際構成。如有學者采用傳統的代表構成劃分法和嘗試以職業為標準的9個類別劃分法,對九屆全國人大代表構成進行重新統計,發現工人代表和礦業制造業從業人員代表比例分別為10.84%和2.68%,農民代表和農業從業人員代表比例分別為8.06%和2.58%,前后數差高達四五倍[3]。與此相應的是現實中人大代表結構比例隱性失調,如某省的十屆人大代表中“干部占41.1%,高出文件規定11.4個百分點;企業家有96名,占15.2%;真正來自‘一線的工人只有4名,僅占0.6%,農民13名,僅占1.9%”[4]。實踐中,領導干部、企業負責人、中共黨員代表比例偏高,“一線”工農、婦女、非中共黨員代表比例偏低,已成為普遍現象。這些問題的產生,雖不能全部歸咎于代表構成劃分不合理,但能說明現有代表構成劃分沒有有效達到考察和增強代表代表性的目的。

3. 從統計學原理看存在一定缺陷。代表構成劃分從一定意義上講就是統計學中的統計分組,這要求在理論上滿足唯一性(每次分組只能以一個分組標志為依據)、周延性(分組后各組單位數總和應等于總體數)、互斥性(組與組之間應相互排斥)的要求 [5]。而現有代表構成劃分法違背了這些要求,導致了分類標準多重、類別界限模糊、類別間相互交叉等問題。如同一劃分法里出現多種分組標志,工人、農民、解放軍是以職業為依據進行分類,而知識分子、華僑等與職業又無必然聯系。又如類別界限不清晰,組與組之間并不互斥,知識分子是以學歷還是以職業為標準,不是很清楚;知識分子既可能是華僑,也可能是其他方面的人士等等。這種模糊和混亂給實踐統計造成障礙,一些地方甚至為完成代表結構比例任務,采取“拼湊”“掉包”等方法,根據主觀需要將不同類別的代表劃入同一類別,使得代表構成劃分和結構比例統計失去實際意義。

二、完善代表構成劃分的總體思路和要求

現有代表構成劃分存在的問題和不足,引起了各方面的關注。近些年,全國人大在指導換屆選舉工作中,也逐步改進劃分標準和類別。例如《十屆全國人大五次會議關于十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定》強調,全國人大代表中來自一線的工人和農民代表人數應高于上一屆,在農民工比較集中的省、直轄市應有農民工代表[6]。“來自一線的工人和農民”、“農民工代表”等提法,在正式文件中都是首次出現。十一屆全國人大代表資格審查報告在統計少數民族、歸僑、婦女等代表比例的同時,還統計出“來自一線的工人和農民代表人數高于上一屆,其中有3名農民工代表”[7]。

有的學者和人大工作者也從不同的角度,對如何完善現有代表構成劃分提出了一些方案。如有主張將代表構成劃分為農業從業人員、礦業和制造業從業人員、商業和服務業從業人員、國家機關工作人員、企事業單位管理人員、專業技術人員和自由職業者、解放軍和武警、個體經營者以及其他無法劃分類別的人員等九個類別[8];有主張以行業“將人大代表類別劃分為高新技術、現代物流、金融保險、文化、教育、法律、現代商業、中介組織、行業協會等九個方面,并且給非戶籍人口部分代表名額”[9]等等。各種建議都有一定合理性和可取之處,但任何方案的提出,從總體看都要滿足以下幾個條件:

1. 要符合現行政治體制。憲法規定我國是以工人階級為領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。這些要求必須在代表構成中得到反映。考慮到真正意義上的工人、農民在改革開放中屬于利益相對受損群體,數量大、利益訴求強烈、經濟地位低下是他們的顯著特征。人大代表作為國家權力機關組成人員和人民利益的代言人,在構成劃分中必須對這些真正“一線”的工農予以充分重視和傾斜,以體現我國國家政權的性質。考慮到我國的政黨制度,中共黨員、各民主黨派和無黨派人士等也要在構成劃分中得以體現。

2. 要體現經濟社會發展要求。代表構成只有與社會的組織形態相適應,使各方面群體都有反映其利益訴求的代表,才能更好地統籌兼顧各方面群體的利益關系,更好地化解社會矛盾,維護社會穩定。這是代表構成劃分的一個重要原則。隨著經濟社會的發展變化,傳統的社會結構不斷分化瓦解,新的階層和群體不斷產生,代表構成劃分必須反映這種實踐發展和變化。

3. 要與選舉法等法律相協調。選舉法對代表構成作了一些規定,如第五條規定了人民解放軍代表,第六條規定了婦女代表、歸僑代表,第十二、十三、十四、十六條規定了農村代表和鎮代表、農村代表和市區代表、農村代表和城市代表,第十五條規定了各行政區域的全國人大代表,第四章規定了少數民族代表和漢族代表。由于解放軍代表單獨選舉,而農村、鎮、市區、城市代表及各行政區域代表的名額根據人口數及人口比例等依法確定,代表名額是相對固定的,因此不存在結構比例優化的問題,也就沒有劃分構成的需要。但是婦女代表、歸僑代表、少數民族代表等名額能否得到有效保證,與選舉實踐關系密切,需要設定結構比例予以有效引導,因此要在劃分法中得到體現。

4. 要具有可行性和可操作性。代表構成劃分要符合統計分組的要求,類別界限標準明顯,能有效對代表結構比例進行統計。特別是一種代表構成劃分法只能以一種劃分依據進行,而不能將幾種劃分標準混在一起,以免產生分類上的混亂。同時,劃分的類別詳細程度恰當,既能有效反映類別之間的差別,又不至于類別過于繁多,而使實踐統計過于冗雜。

5. 要與現有劃分法相銜接。為便于代表結構比例的縱向比較考察,要求新的代表構成劃分法必須與現有劃分法實現有效銜接過渡,在類別劃分上具有一定的聯系和延續性。如現有代表構成劃分法中的工人、農民、知識分子、干部雖然外延較為寬泛,但是包含的人員組成還是可以作出大致判斷的。像工人就包含了當前大部分的產業工人、商業服務業員工、辦事人員等,知識分子則包含了目前大部分的專業技術人員階層和部分的企業經理人員等。新的代表構成劃分法中,要能反映這些人員構成狀況。

6. 要有時空上的適應性。我國地域遼闊,各地情況差異較大。從全國范圍看,很難提出一個各地都普遍適用的代表構成劃分方法。因此在堅持總的劃分原則和劃分方法的同時,要從各地實際出發,作適當調整。

三、一種新的代表構成劃分設想

本文認為以當前我國社會階層分化作為主要依據,劃分人大代表構成,同時輔以統計中共黨員代表、民主黨派和無黨派人士代表、婦女代表、少數民族代表、歸僑代表等比例,不失為一個代表構成劃分的思路。這一劃分法不僅大致符合以上提到的幾個條件,而且還具有如下幾個方面的突出特點。

1. 以階層劃分代表構成并用來指導換屆選舉不會改變我國人大制度的性質。人大是各方面代表組成的具有廣泛代表性的國家權力機關,是黨和國家聯系群眾的重要橋梁,也是人民群眾表達意愿、實現有序政治參與的重要渠道。人大代表與西方議員有著本質的區別,其中很重要的一個方面就是人大代表具有廣泛的代表性,各地區、各民族、各方面都有自己的代表,工作和生活在人民中間,同人民群眾保持著密切聯系。黨的十六大報告指出,隨著改革開放的深入和經濟文化的發展,在社會變革中出現的民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層,都是中國特色社會主義事業的建設者。從體現人大制度的本質屬性、充分發揚人民民主、保障人民當家作主角度來看,各個階層在國家權力機關中都應當有自己的人大代表。只要在代表選舉工作中,堅持黨的領導、充分發揚民主和依法辦事的原則,就不會使代表構成狀況發生“質”的變化。實際上,傳統的工人、農民等代表構成劃分法,也有以階層為依據劃分的痕跡,只不過這個階層是“身份制”“過去式”的階層,脫離了當前經濟社會發展實際。并且通過階層劃分,能對工人、農民概念進行細化,界定真正“一線”工人、農民的內涵,反而有利于在選舉實踐中切實保障基層代表比例,真正體現我國人民民主專政的國家政權性質。

2. 以社會階層劃分代表構成有利于擴大公民有序政治參與。人大代表很重要的一個職責,就是通過客觀歸納、總結和表達選區和選民的利益,并且經過代表大會上的醞釀、協商、調和、妥協,最后按少數服從多數表決,形成統一的國家意志,從而實現代表人民管理國家和社會事務的功能作用。有學者對中國選舉情況進行了深入調查研究,指出“一方面參選率居高不下;另一方面,選民的厭選情緒日漸濃重”[10]。造成這一問題的原因是多方面的,很重要的一點就是選民對參選效果產生懷疑而導致政治冷漠。要調動群眾政治參與的積極性,就必須使當選代表的構成能體現方方面面的代表性,能真正為民代言、為民謀利,而不僅僅是“榮譽代表”、“明星代表”。社會分層的一個重要依據就是利益分化,“階級階層在含義上是指利益分化已經完成,物質利益地位已經相對穩定的集團”[11]。以階層為標準劃分代表構成并用以指導換屆選舉,能使代表與各階層選民之間建立更加密切的聯系,使代表對現實生活中各階層群眾的實際問題能有更深入的了解。這不僅有利于各個階層群眾的利益和訴求能得到更好地反映、表達,增強代表履職的針對性,而且也有利于發揮好人大制度作為人民政治參與主渠道的功能作用。

3. 社會分層研究成果可以給代表構成劃分提供理論支撐。上世紀90年代以來,隨著社會階層結構的發展變化,社會學、政治學等方面的學者對社會分層進行了深入的研究,產生了一批有影響力的研究成果。其中中科院社會學研究所“當代中國社會結構變遷研究”課題組在《當代中國社會階層研究報告》一書中,將當代我國社會劃分為十大階層,包括國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層、城鄉無業失業半失業者階層。這一劃分法不僅產生了廣泛影響,也得到了學界的認可,而且劃分類別適中,界限清晰。如對各個階層的內涵和外延進行了嚴格界定,將國家與社會管理者階層界定為在黨政、事業和社會團體機關單位中行使實際的行政管理職權的領導干部,將產業工人階層定義為在第二產業中從事體力和半體力勞動的生產工人、建筑業工人及相關人員,將農業勞動者階層定義為承包集體所有的耕地,以農(林、牧、漁)業為唯一或主要的職業,并以農(林、牧、漁)業為唯一收入來源或主要收入來源的人員,等等[12]。這一劃分方法可以考慮作為代表構成劃分的總框架。當然,隨著經濟社會發展和階層發展變化,具體劃分的類別也要不斷改進。

黨的十七大報告提出要逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。這對修改選舉法有關代表名額的確定和分配辦法提出了要求,也必將對代表尤其是縣鄉人大代表的結構產生較大影響。按不同人口比例選舉人大代表,可以說是公民政治權利一種形式上的不平等,那么當前代表結構比例失衡,各階層的呼聲和要求在國家權力機關中得不到應有的反映,則可以理解為公民政治權利的一種實質上不平等。建議以這次選舉法修改為契機,重視解決產業工人階層、農業勞動者階層及新興階層在代表構成劃分和結構比例中的問題,提出完善代表構成劃分的指導性意見。

注釋:

[1]參見http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?Ne

wsID=67254.

[2]《全國人民代表大會常務委員會公報》1981年第3期。

[3][8]尹中卿、施祖軍:《如何完善全國人大代表的構成》,載《學習時報》2003年4月21日。

[4]李理主編:《“十一五”時期浙江社會主義民主法制建設研究》,浙江人民出版社2005年版,第28頁。

[5]謝忠秋、丁興爍:《應用統計學》,立信會計出版社2005年版,第60~61頁。

[6]《全國人大常委會公報》2007年第3期。

[7]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-05/27/cont

ent_1462393.htm.

[9]楊云彪:《從議案建議透視人大代表的結構比例》,載《人大研究》2006年第11期。

[10]蔡定劍主編:《中國選舉狀況的報告》,法律出版社2002年版,第161頁。

[11]李強:《轉型時期中國社會分層》,遼寧教育出版社2004年版,第157頁。

[12]參見陸學藝主編:《當代中國社會階層研究報告》,社會科學文獻出版社2002年版,第8~23頁。

(作者單位:浙江省人大常委會研究室)