法規評估的若干問題思考

紀榮榮

近幾年,隨著社會主義法律體系逐步建立,健全立法制度、提高立法質量成為立法工作的主要任務,法規評估也提上了各級立法機關的議事日程,一些地方也有選擇地對一些法規進行評估,取得了一定成效。當我們對法規評估制度進行法理研究時,可以看到還有不少值得探討的問題。本文旨在對相關問題提出初步認識,以期推進法規評估工作的順利開展,進而推進地方立法與經濟社會全面發展的良性互動。

一、法規評估的概念、主體和性質

關于法規評估的名稱,無論是學術界還是實務界在認識上還不盡一致。有的主張使用“法律評估”,有的主張使用“立法評價”,有的認為應當使用“立法評估”,還有的主張使用“立法效果評估”,也有的使用“地方立法質量評估”,但更多地在實踐中使用“立法回頭看”或“立法后評估”等。通觀上述各種名稱的使用,從語義上來說,從國家層面使用“法律評估”或“行政法規評估”,從地方層面使用“法規評估”,更能充分體現對法律、行政法規、地方性法規實施情況開展分析評價活動的準確性和概括性。其他名稱盡管在實踐中也多有使用,但從用語準確、簡捷來說,使用“法律、法規評估”更好一些。

關于法規評估概念認識,我們認為:法規評估是指各類主體對出臺后的法規的立法質量、實施效果及其影響因素,按照一定的標準和程序,運用科學的方法和技術進行的分析評價。從這里我們可以看出,法規評估的主體可以是多元的,不僅立法機關、執法機關和立法授權的機構等可以開展法規評估,而且其他各類社會主體也可以開展相關工作,進行法規評估。法規評估應屬于改進立法工作,提高立法質量以及立法研究和評價性質的。

從法規評估主體具有多元性來看,法規評估的性質也就比較清楚了。對于立法機關、執法機關和立法授權的機構等主體開展的法規評估,評估的內容一般包括立法本身的質量和實施效果,評估主體的性質決定了評估結果必然會對立法和執法產生直接的影響,成為相關法規修改、廢止和改進執法的重要依據,成為改進立法、執法工作,提高立法、執法質量的重要參考。對于其他主體如公民、法人或組織等開展的法規評估來說,評估主體具有一定超脫性、專業性特點,法規評估結果相對更為客觀、公正,其評估結果對于立法研究,對于立法、執法機關改進相關工作也具有一定參考價值。

從提高評估報告的直接效用來看,法規評估應以立法機關有關工作機構來組織比較合適。實踐中有的以立法機關的名義組織評估,這種模式的層次較高,操作起來力度也比較大。但立法機關為立法主體,又反過來對立法進行評價,似乎不是太適當。同時,評估后的結果也比較難處理。由法人、組織或其他機構等開展法規評估,研究性、探索性、客觀性可能更好一些,但針對性和指導性可能不足,評估結果能否被立法機關重視和吸納變數較大,其作為單純學術研究具有一定意義。因此,為提高法規評估水平,更好地借鑒法規評估的成果,由立法機關有關工作機構與相關組織、科研機構等聯合起來進行法規評估,是比較好的一種法規評估模式。

二、法規評估的對象、內容和標準

法規評估的對象一般是已實施的多部法規或一部法規。總的來看,一個地方的所有現行有效的地方性法規都可以成為法規評估對象。但實際上,囿于工作力量和實際工作要求,往往會選擇一部或幾部法規作為評估對象,這樣的評估對象選擇思路是正確的。從各地開展法規評估的實踐看,也有不少是對單項的法規進行評估。這些法規有一些共同的特點:一是適用范圍比較窄,內容相對簡單;二是已經實施一段時間,實施有一定效果;三是涉及的執法主體比較單一、明確等。

從近幾年各地開展的法規評估看,自2000年以來,山東、甘肅、云南、北京、重慶、福建、上海、海南、浙江、四川、寧夏等省市區先后開展了立法評估,對一部或多部法規的實施情況和社會效果進行評估,其中多數是選擇1到3部左右的法規進行評估,評估法規最多的是寧夏。2007年,寧夏回族自治區人大常委會對29件地方性法規進行了評估。從立法工作實際來看,進行法規評估工作量是比較大的,一次不宜對太多的法規進行評估,但如果只選擇一部法規進行評估,可能又過于簡單,難以總結歸納出全面準確的結果,有失法規評估的真實意義。因此,法規評估的對象每次可以考慮選擇某一類法規進行評估,如農業方面的法規、環境保護方面的法規、教育方面的法規、社會管理方面的法規等,這樣通過同類多部法規的研究,可以找出一些共性的問題,利用系統性的原理,分析相關法規的成敗得失,這樣的評估報告具有較強的指導性和針對性,對改進立法工作、提高立法質量、提高法規的實施效果也具有較重要的價值。這樣選擇確定法規評估對象,也有利于提高法規評估本身的效益。

法規評估的內容和標準應當包括以下六個方面:一是合法性,即法規的各項規定是否與上位法相關規定不相抵觸;沒有上位法的,應符合相關法律的立法精神和原則。二是適應性,即法規是否適應本行政區域經濟社會發展需要,相關制度設計是否與本省實際相符合,在相關社會關系調整中是否發揮作用。三是合理性,即各項規定是否符合公平、公正原則,是否符合立法目的,所規定的措施和手段是否適當、必要,對社會關系的規范是否科學合理。四是可操作性,即法規規定的執法體制、機制、措施是否明確、具體、高效、便捷,是否具有針對性和可操作性,能否有效解決實際矛盾和問題。五是效益性,即運用成本效益分析方法,對一項法規的立法及法律制度實施所需要的社會成本同可得到的收益從量上進行對比分析,權衡得失與利弊。六是技術性,即立法技術是否規范,相關概念界定是否明確,法規的邏輯結構是否嚴密,條文表述是否簡明,用語是否準確等。

三、法規評估的開展和制度建立

法規評估是地方立法發展到一定階段的產物,是各地改進立法工作、提高立法質量的自覺行動。從實際開展情況看,各地進行評估的主體、標準等也不盡一致,評估尚未步入制度化軌道。這些年地方有一些法規評估的實踐,但總的來說,法規評估工作還有待進一步規范,法規評估的實效更有待進一步提高。從做好立法工作看,開展法規評估不僅是提高立法質量的需要,也是相關法律對地方立法的要求。2004年7月施行的行政許可法第二十條規定:行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價;對已設定的行政許可,認為通過本法第十三條所列方式能夠解決的,應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。行政許可的實施機關可以對已設定的行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價,并將意見報告該行政許可的設定機關。公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。這一法律規定實質上對各類主體進行法規評估作了指引。2007年1月施行的監督法第二十六條關于執法檢查報告內容中規定,執法檢查報告包括對所檢查的法律、法規實施情況進行評價,提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議,這實際上是從執法檢查的角度對法律法規評估提出要求。國務院在有關文件中對行政法規、規章及規范性文件的評估也提出要求,2008年出臺的《國務院工作規則》規定:行政法規實施后要進行后評估;2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》要求:規章、規范性文件施行后,制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。這些都為地方開展法規評估提供了強有力的法律支撐。

綜上所述,開展法規評估可以說是實踐中有需要,法律上有要求。這些年一些地方雖然開展了這項工作,但并未形成一種制度,從而使得法規評估始終處于摸索階段。現在應當總結法規評估實踐中的成功經驗,借鑒一些國家和地區有益做法,進一步研究和完善法規評估理論,加強法規評估制度建設,使法規評估成為改進立法工作、提高立法質量的一項重要工作。

一是研究制定法規評估操作規程,規范法規評估工作。對業已開展的法規評估實踐進行全面深入細致地研究分析,對法規評估的主體、內容、原則、標準、方法、程序、效力等基本內容進行規范,保障法規評估工作的開展。前不久,國務院法制辦出臺了《關于行政法規、規章立法后評估的指導意見》討論稿,這對于指導地方法規評估工作也具有一定的指導意義。

二是科學編制法規評估計劃,有序開展法規評論工作。編制法規評估計劃,有計劃、有針對性地對一些法規進行評估是完善立法工作的迫切需要,評估項目的取舍應當選擇直接關系民主、影響經濟發展和在實施中各方面反映存在普遍問題的法規。在編制評估計劃過程中,應當向社會公開征求法規的評估建議。

三是運用科學的評估方法,提高法規評估的質量和水平。法規評估是一項專業性和技術性都很強的工作,需要運用定性和定量方法收集、整理、分析評估信息資料?，F階段不僅定量方法實現了數字化,而且隨著社會調查技術和研究方法的快速發展,定性研究方法也逐漸引入了現代科學技術,把定性研究向更加系統、更加精確、更加嚴格的方向推進,也使得定性研究的過程更加規范、闡釋的結果更加客觀、研究的結論更加可信。因此,法規評估主體及其工作人員應當加強學習和培訓,與評估專業人員共同努力,推進法規評估水平的提高。

四、結語

近些年不少地方開展了法規評估工作,成為地方立法中一大新景觀。但由于都處于探索階段,法規評估的實效并不明顯,法規評估工作尚存在不少共性的問題。一是主導法規評估的主體不少是法規制定機關,由制定機關自己來評估自己制定的法規,應當屬于內部評估的范疇,其性質定位為改進和完善立法工作比較適當,高估評估的結果有失評估的公信度。二是缺少專業的評估組織和職業評估人員參與,評估標準、方法、程序尚有待規范,評估結果的客觀性、公正性也有待提高。三是評估結果多局限于對相關法規得與失的定性描述,缺乏量的分析和實證結論。四是理論研究明顯不足,與各地開展的形式多樣的法規評估實踐相比,立法學界對法規評估的理論研究明顯匱乏和滯后,重視程度也不夠,直接影響制約了法規評估工作的順利開展。

當提高立法質量日益成為立法的價值取向時,法規評估實踐不斷走上前臺也就成了立法工作的必然選擇。就現階段法規評估開展的情況看,各方面還應進一步提高對法規評估重要性、科學性和復雜性的認識,堅持用科學的態度、科學的方法開展法規評估工作,提高法規評估的效果,防止走過場和形式主義,努力使法規評估成為提高立法質量的一個重要方面,努力發揮法規評估在促進法律由紙上的文字產品內化為社會成員精神財富方面的應有作用。

(作者系安徽省人大常委會法制工作委員會辦公室主任)