納稅人不在場與政府行為失約

張永忠

正是納稅人的普遍不在場,導(dǎo)致了我國政府嚴(yán)重的中央亂收稅、地方亂收費(fèi)。越位、缺位、錯(cuò)位,中央地方間“放亂收死”,濫征亂罰和貪污浪費(fèi)等行為的失約問題,嚴(yán)重威脅著我國的長治久安。因此,必須積極采取措施,讓納稅人在場。

稅收是購買公共產(chǎn)品的價(jià)款。在公共產(chǎn)品的購買過程中,應(yīng)當(dāng)由作為公共產(chǎn)品買方的納稅人選擇供貨方,決定公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量,決定價(jià)款的數(shù)量和付款的方式,由此對作為公共產(chǎn)品賣方的政府的行為形成強(qiáng)有力的制約和控制,使其只能為納稅人提供價(jià)廉物美的公共產(chǎn)品,而不至于恣意行事,損害納稅人的利益。但在我國,在這些重要事項(xiàng)的決定中,納稅人普遍不在場,由此使政府行為失去了最基本的外部制約,產(chǎn)生了許多嚴(yán)重的問題。但不論是在理論研究中,還是在改革實(shí)踐中,人們的關(guān)注點(diǎn)主要集中于政府行為本身,就事論事,而問題產(chǎn)生的根源——普遍而嚴(yán)重的納稅人不在場——并未引起足夠的重視。

一、納稅人在公共產(chǎn)品價(jià)款決定中不在場與中央亂收稅、地方亂收費(fèi)

為了保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán),人們建立了政府[1],但政府的建立只能保護(hù)國民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受其他國民的侵犯,并不能保證政府自己不對國民財(cái)產(chǎn)權(quán)侵犯。要保護(hù)國民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府的侵犯,只有靠國民,即納稅人自己。只有納稅人堅(jiān)決捍衛(wèi)“政府征稅必須要由納稅人同意”這一原則,才可能保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府的侵犯。納稅人對政府征稅的同意,在公共產(chǎn)品理論中,就是必須由納稅人決定公共產(chǎn)品的價(jià)款,包括價(jià)款的數(shù)量和付款的方式。在實(shí)際的政治生活中,就是納稅人或其代表機(jī)構(gòu)必須真正掌握稅收立法權(quán),并對政府的所有法外征收進(jìn)行堅(jiān)決抵制,即稅收法定,由此真正控制政府的全部財(cái)力,從而真正控制政府的行為,使其不能亂收稅和亂收費(fèi),侵害自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在我國,由于納稅人代表機(jī)構(gòu)的代表能力不足,稅法制定權(quán)實(shí)際為中央政府所壟斷,幾乎全部的稅法均為中央政府所制定,哪怕是作為純粹形式,納稅人的代表機(jī)構(gòu)——人大的審議批準(zhǔn),都是很少有的。也就是說,在公共產(chǎn)品價(jià)款的決定中,納稅人不在場,中央政府征稅并不需要作為一方當(dāng)事人的納稅人的同意,想怎么征就能怎么征,納稅人及其代表機(jī)構(gòu)對中央政府的征稅行為不具有控制能力。同樣,在我國,納稅人及其代表機(jī)構(gòu)事實(shí)上對政府的用稅行為也不具有控制能力。這樣,不受納稅人控制的用稅行為必然造成財(cái)政支出的不斷膨脹,不斷膨脹的財(cái)政支出必然要求不斷增稅,而這一要求必然促使不受納稅人控制的中央政府征稅行為失去自我控制,成為亂收稅(嚴(yán)格地講,無人大批準(zhǔn)的稅收法規(guī)依據(jù)的征稅行為,均為亂收稅,而不僅指政府失去自我控制的征稅行為)。顯而易見,由于納稅人不在場,這種“事關(guān)毀滅”的亂收稅只能靠中央政府來治理,但要中央政府自己根治這種亂收稅,無異于要某個(gè)陷入泥潭的人揪著自己的頭發(fā)跳出來,那怎么可能?

同樣的原因?qū)е铝说胤秸膩y收稅,只不過叫費(fèi),不叫稅,但同樣具有強(qiáng)制性,不具有直接有償性,是實(shí)實(shí)在在的稅。只是亂的程度遠(yuǎn)非中央亂收稅可比,到了“民怨沸騰”(溫家寶語)的地步。更重要的是,地方亂收費(fèi)似乎已成為不治之癥。因?yàn)榧{稅人不在場,亂收稅的中央政府便成了治理地方亂收費(fèi)的唯一主體,這實(shí)質(zhì)上是只許自己,不許別人,沒有正當(dāng)性,嚴(yán)厲不起來。更何況,治理的辦法不過為費(fèi)改稅,是將地方政府的亂收費(fèi)變成中央政府的亂收稅,中央政府總能因此獲益,治理的動(dòng)機(jī)讓人懷疑。此其一。其二,在合法財(cái)權(quán)主要集中在中央的背景下,中央政府不時(shí)向地方政府下達(dá)一項(xiàng)又一項(xiàng)的臨時(shí)性任務(wù),總是只給任務(wù)不給錢,但又要求“認(rèn)真執(zhí)行”、“堅(jiān)決貫徹”。這等于默許甚至逼迫地方政府想自己的辦法,那就是亂收費(fèi)。其三,在亂收費(fèi)的治理中,地方政府因?yàn)楦咏{稅人而在博弈中始終處于優(yōu)勢地位,總可以游刃有余地玩老鼠戲貓的游戲,中央政府只能三令五申,高聲呼喊,實(shí)際總是無可奈何。

二、納稅人在稅款使用決定中不在場與政府越位、缺位和錯(cuò)位

政府的職能僅在于彌補(bǔ)市場的失靈,即提供公共產(chǎn)品,市場能干得了、干得好的事,政府就不應(yīng)該插手。而需要什么種類的公共產(chǎn)品,數(shù)量多少,質(zhì)量有何要求,只能由作為公共產(chǎn)品購買方和市場主體的納稅人決定,亦即應(yīng)該由納稅人決定稅款的使用,由此將政府的行為限制在彌補(bǔ)市場失靈的范圍內(nèi)。但是,盡管在形式上,我國有預(yù)算法,政府對稅款的使用要經(jīng)過人大的審議和批準(zhǔn),并受人大的監(jiān)督,但政府擁有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外三類資金,納入預(yù)算管理的只有預(yù)算內(nèi)資金和部分預(yù)算外資金,大部分預(yù)算外資金和全部的制度外資金(無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì))都游離于預(yù)算管理之外。預(yù)算法又過于簡略粗糙,對政府難以形成制約,更遑論控制,而人大時(shí)間和能力都很有限,無法對政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審議和監(jiān)督。這一切意味著,由于不完善的政府預(yù)算制度對納稅人的放逐和納稅人代表機(jī)構(gòu)代表能力的不足,使納稅人在購買公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量的決定中實(shí)際不在場,稅款的使用實(shí)際上由政府而不是納稅人決定,不受制約的政府只要多收就可以多用,只要亂收就可以亂用,由此進(jìn)一步刺激了政府的亂收稅和亂收費(fèi),導(dǎo)致了政府的越位——代替市場、缺位——不履行職責(zé)、錯(cuò)位——為個(gè)人撈取政治資本。也就是,政府不是為了納稅人的利益,彌補(bǔ)市場的失靈,而是為了自身利益,甚至個(gè)人利益,按照企業(yè)的原則行事,熱衷于競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域的投資,與民爭利,干擾市場正常運(yùn)作,損害市場效率,而對公共產(chǎn)品的提供因?yàn)椴荒苡蛔鳛?致使市場無法正常運(yùn)作,甚至嚴(yán)重浪費(fèi)稅款,亂上“形象工程”、“政績工程”,為個(gè)人撈取政治資本。這些都直接關(guān)系到我國改革的成敗。

三、納稅人在公共產(chǎn)品供給主體選擇中不在場與中央地方“放亂收死”循環(huán)

公共產(chǎn)品有不同的類別,政府則有中央政府和各級地方政府等不同的層級。因此,在公共產(chǎn)品的不同類別和不同的提供主體之間便存在多種組合,需要對此做出選擇,而這一選擇理所當(dāng)然地應(yīng)該由公共產(chǎn)品的購買方——納稅人做出。根據(jù)輔助原則[2],納稅人理性的選擇是,離自己最近的政府就是最好的政府,低一級政府能干得了和能干得好的事,就不選擇高一級政府,地方政府能干得了和能干得好的事,就不選擇中央政府。這種選擇既能充分發(fā)揮各級政府的信息優(yōu)勢,也便于納稅人對政府行為的監(jiān)督制約[3]。但是由于我國理論研究的不深入,政治單一制與財(cái)政聯(lián)邦制的契合性沒有被揭示出來,其結(jié)果使這種似乎直接與我國自上而下授權(quán)的中央集權(quán)政治結(jié)構(gòu)相沖突的自下而上的選擇,因“不適合我國國情”,自然被自上而下的授權(quán)所驅(qū)逐。但“在中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)中,地方政府的權(quán)力由中央政府授予,地方政府受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制,必須嚴(yán)格服從中央的權(quán)威……中央政府可以根據(jù)需要,收回或擴(kuò)大授予地方政府的權(quán)力,以求在維護(hù)中央政府權(quán)威和發(fā)揮地方政府積極性之間取得平衡”[4]。這意味著,各類公共產(chǎn)品由哪一級政府提供,由中央政府而不是納稅人說了算,各級地方政府只對上級政府而不是同時(shí)對納稅人負(fù)責(zé)。在公共產(chǎn)品供給主體的選擇上,納稅人被不完善的中央地方關(guān)系制度所放逐,同樣不在場,公共產(chǎn)品供給主體的選擇因?yàn)槭チ说谌狡胶饬α?變成了中央政府和地方政府兩方的權(quán)力爭奪。由此導(dǎo)致的結(jié)果是,中央政府和地方政府都變成了機(jī)會(huì)主義者,其行為都很容易脫離提供納稅人需要的公共產(chǎn)品的軌道,只受自身利益的驅(qū)使。在這種情況下,一方面,中央政府總是不免根據(jù)自身利益的需要,隨時(shí)進(jìn)行權(quán)力放收的調(diào)整;另一方面,一旦放權(quán),各地方政府便爭先恐后,一哄而上,不顧納稅人的利益,只為自己的利益大干特干,迅速形成難以控制的混亂局面,迫使中央政府不得不上收權(quán)力。而權(quán)力一旦上收,各地方政府則因自身利益受損而不約而同,一哄而下,袖手旁觀,迅速出現(xiàn)中央政府獨(dú)木苦撐的局面,迫使中央政府不得不再下放權(quán)力,形成不放不行,一放就亂,一亂就收,一收就死,死了再放的惡性循環(huán)。長此以往,這種“放亂收死”的惡性循環(huán)不僅無法“在維護(hù)中央政府權(quán)威和發(fā)揮地方政府積極性之間取得平衡”,而且必然使整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩不安。

四、納稅人在征稅用稅過程中不在場與政府機(jī)關(guān)濫征亂罰和貪污浪費(fèi)

作為公共產(chǎn)品的購買方,納稅人理所當(dāng)然地應(yīng)對政府具體的征稅和用稅過程進(jìn)行監(jiān)督,但因?yàn)槎惙ㄒ?guī)定變化頻繁,而納稅人并不實(shí)際享有信息權(quán),對某一種稅是否應(yīng)該征收、征收多少、怎樣征收等基本問題并不清楚,對征稅機(jī)關(guān)是否依法征稅,是否濫征亂罰等行為失去了判斷能力,無從監(jiān)督,更勿論抵制。同時(shí),哪怕明知征稅機(jī)關(guān)的行為屬于濫征亂罰,但由于我國納稅人自覺納稅的意識(shí)不夠強(qiáng),納稅的水平不夠高,錯(cuò)漏偷逃的問題比較普遍,能讓征稅機(jī)關(guān)隨便抓住小辮子,逼迫就范,因而不敢理直氣壯進(jìn)行抵制。同樣,由于我國納稅人實(shí)際并不享有稅款使用的知情權(quán)和參與權(quán),也無法對稅款的使用進(jìn)行監(jiān)督,導(dǎo)致了較為普遍的貪污浪費(fèi)。

五、結(jié)論:必須讓納稅人在場

上述分析表明,納稅人不在場必然導(dǎo)致政府行為失約。我國納稅人普遍的不在場,導(dǎo)致了政府嚴(yán)重地中央亂收稅、地方亂收費(fèi)。越位、缺位、錯(cuò)位,中央地方間“放亂收死”,濫征亂罰和貪污浪費(fèi)等行為的失約問題,嚴(yán)重威脅著我國的長治久安,因而不能不引起高度重視。為此,必須針對納稅人的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、不完善的制度對納稅人的放逐、納稅人代表機(jī)構(gòu)的代表能力不足等導(dǎo)致納稅人不在場的原因而采取措施,積極行動(dòng),讓納稅人在場。

注釋:

[1]【英】洛克:《政府論(下)》,葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯,商務(wù)印書館1964年版,第77頁。

[2]閻海:《地方財(cái)政自主的憲政邏輯》,載《學(xué)術(shù)探索》2006年第12期。

[3]李森:《應(yīng)該分權(quán)還是授權(quán)》,載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2008年第2期。

[4]孫關(guān)宏、胡雨春:《政治學(xué)》,復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版,第78頁。

(作者系甘肅政法學(xué)院教授)