試論《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》第三十三條的執法監督問題

王　勇　朱　婧

地處石羊河流域上游的山丹軍馬場肩負著水源涵養、水土保持、水系供給的重要任務,對祁連山生態環境的保護意義重大。然而地方生態環境執法卻在這里陷入了尷尬局面。由甘肅省人大常委會頒布的條例由于屬地管轄的問題在這里難以執行,從而使這里以及整個石羊河流域的生態保護面臨極為困難的局面。

石羊河是河西走廊三大內陸河之一,流經甘肅張掖、金昌、武威三市,對祁連山地區和河西走廊生態平衡及人民的生產生活有著重要意義。為了規范石羊河流域水資源管理,合理配置流域生產、生活、生態用水,2007年甘肅省人大常委會制定頒布了《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》(以下簡稱條例),結合石羊河流域實際情況管理流域水資源工作。條例共44條,從管理區域、執行機構、取配水規則、節水和生態保護及用水糾紛處理、違規處罰等方面規范了流域水資源管理制度。

條例中有關生態保護的第三十三條內容為:“流域內嚴禁任何單位和個人開墾荒地。流域上游海拔2600米以上地區要退耕還林還草,流域沙漠沿線5~10公里區域內要采取退耕、搬遷、封育等措施恢復生態。”我們認為,條例第三十三條的執法監督和落實尤為關鍵,是條例貫徹落實的重點,也是難點。作為執法監督的難點,體現在諸多方面。我們嘗試以石羊河流域之組成部分——山丹軍馬場的情形為切入點來進行一些初步的探討,以期對條例的有效貫徹和落實工作有所助益。

一

眾所周知,山丹軍馬場是祁連山國家自然保護區的一部分,是河西地區重要的水源涵養區和生態屏障,對于祁連山及整個河西走廊中部地區的生態環境具有不可替代的作用。馬場有林業用地80萬畝,占祁連山生態涵養林的8.8%,構成了河西走廊中段祁連山北麓的一道綠色屏障。屬石羊河、黑河水系的西大河、馬營河、童子壩河發源于馬場南部祁連山區,水源主要為雪山融水,年徑流量約3.05億立方米,灌溉著中下游近百萬畝耕地,是下游地區國民經濟的命脈。馬場188.3萬畝的大草灘基本屬于天然草場,發揮著涵養水源、保持水土、防風固沙、調節氣候的重要作用。科學研究證明,在相同條件下,草原土壤含水量較裸地高出90%以上,比農閑地和莊稼地的土壤沖刷量小40~100倍;裸地易遭風蝕,草原提高土壤阻擋風蝕的能力,有效降低近地風速,起到防風固沙的作用。山丹軍馬場草場狀況的好壞關系到石羊河、黑河河源及上游地區水源供給、水土保持和環境狀況,對全流域和整體水資源的利用價值產生了重大影響。

然而,山丹軍馬場的生態系統在近年來卻面臨著前所未有的危機。歷史原因加上人口增長,以及馬場由部隊交至企業所遺留下的各種體制問題,都使這片土地發生著令人憂心的變化。首先是毀林、毀草種植大面積的農作物,這可以說是從上世紀50年代“大躍進”開始之后的特定歷史產物,但在今天,也不能不說與經濟利益無關。每年七八月份,這里是一望無際的油菜花海,但是美麗的不一定是美好的,這金色花海下面有多少被開墾的草原?草原面積縮小,涵養水源、保持水土的作用遭到破壞,這對山丹軍馬場的生態屏障作用造成了巨大的沖擊。其次是用水問題。水,在河西走廊及百萬人民眼中無比重要。山丹軍馬場是石羊河水系西大河、馬營河等重要支流的發源地。在用水問題上,馬場與周邊地區人民矛盾重重。幾十萬畝耕地的灌溉用水嚴重影響了石羊河水系上游的供水和下游民勤地區地下水水位的回升及生態環境的恢復,形成了“上游擠下游的水、下游擠生態的水”這一惡性循環。第三是過度放牧問題。由于體制不順、權屬不清、監管不嚴,以及馬場周邊農牧民的牲畜不斷增多,與馬場發生混牧、搶牧現象,導致各種矛盾層出不窮。牧區草原畜量過載導致草原退化、森林破壞,植被長期得不到恢復。

溫家寶總理在視察民勤時說:“石羊河上、中、下游的綜合治理,都要圍繞一個水字來進行。要科學合理地利用水資源,把生態建設擺在第一位。”山丹軍馬場是石羊河流域上游地區重要的水源涵養地區,過度墾植草原的結果是,石羊河上游來水不足,中游農業、工業大量用水,使進入民勤盆地的地表水量大大減少,從而導致超采地下水的狀況愈演愈烈。地下水水位下降,加劇了民勤地區的植被破壞、農田棄耕,荒漠和荒漠化土地不斷擴大。目前已經形成了“沙漠向農業區推進,風蝕區向耕作區推進,農業區向牧業區推進,牧業區向林區推進,雪線向主峰推進”和植被覆蓋率下降、森林面積減少、生物種群減少的生態惡化趨勢,其形勢之嚴峻,引起了全國乃至全世界的關注。

二

現在我們回到對條例第三十三條的探討上。本條內容旨在保護石羊河流域林地、草地涵養水源、保持水土的能力,以維護流域內水系供給充足,從而實現下游地區地下水位的回升和生態環境的恢復。作為石羊河重要支流西大河發源地的山丹軍馬場,其生態屏障作用也正是體現到了這一點。然而現實狀況是,大部分海拔位于2600米以上的馬場里,大面積耕地取代了草原、森林,條例第三十三條在這片土地上的執法監督和落實面臨著極為尷尬的局面。

條例第二條第一款即“本條例所稱石羊河流域是指石羊河干流和大靖河、古浪河、黃羊河、雜木河、金塔河、西營河、東大河、西大河等支流流經的武威市、金昌市以及張掖市的肅南裕固族自治縣、山丹縣、古浪縣和白銀市的景泰縣區域”。在石羊河流域水資源管理區域的規定上并未列入山丹軍馬場這一重要地域。那么是因為“石羊河流域”在范圍界定上的偏差呢,還是由于立法時的失誤?當然,這兩點均不是原因。從條例的名稱上來看,條例適用范圍是“甘肅省”,而山丹軍馬場雖地處甘肅省版圖之內,卻不屬于它臨近的張掖市、武威市、金昌市及其他任何一個市、縣(區)所管轄。它沒有包含在甘肅省任何一個地方政府的行政區域之內。地方性法規的執行在這片土地上形成了真空狀態。山丹軍馬場究竟權屬何方?這有必要從歷史的角度做一個梳理和分析。

本文的開頭已經介紹過了,公元前201年,霍去病在漢陽大草灘(今大馬營草原)驅逐匈奴后,漢朝即在此屯兵養馬,此后這里便成為歷代王朝的皇家牧場。民國時期,國民政府也十分重視對山丹軍馬場的控制,長期委派軍政官員對其管理和經營。1949年,彭德懷元帥進軍西北,按照毛澤東主席“要完整無缺地將大馬營軍牧場接管下來”的電示,第一野戰軍派部接管了山丹軍馬場。1950年,成立中國人民解放軍山丹軍牧場,先后歸西北軍區和解放軍總后勤部管理。1957年3月,馬場交農墾部管理,更名為國營山丹軍馬場,黨政工作接受張掖市委領導。1961年6月,恢復為山丹軍馬場,由解放軍總后勤部和農墾部共同管理。1966年10月至1975年12月,馬場由解放軍總后勤部青藏辦事處軍馬生產管理局和西安辦事處軍馬生產管理局共同管理。1976年1月山丹軍馬場移交蘭州軍區,更名為蘭州軍區軍馬總場。1990年代末,為適應社會形勢的發展,響應軍隊不得辦企業的通知,山丹軍馬場由蘭州軍區整體移交中國牧工商(集團)總公司管理,更名為甘肅中牧山丹馬場總場,成為中牧公司一個在甘地方企業。

1949年建國至今,短短60年時間內,馬場建制不斷變更。這些變化與國家不同時期的政策和建設需求相關,但也凸顯了一個問題,就是最終導致馬場歸屬不明。首先是在土地所用權上,我們國家土地歸屬權有兩種,一種是歸國家所有,一種是歸農民集體所有。山丹軍馬場歸部隊直屬時土地所有權當然歸國家所有;而由軍隊交企業管理后,馬場職工的身份既不是軍人(建國以來山丹軍馬場的職工是部隊編制的干部工人,享受與軍人一致的身份待遇),也不是農民,最多也只能算是普通的企業工人,所以馬場土地的歸屬自然不能以“農民集體所有權”論。在管轄上,現在的山丹軍馬場不屬于中國版圖任何一個地方政府的行政區域之內,它既不屬于軍隊管理,也不屬于地方政府管理,其結果是導致法律在屬地效力上的困境,從而使這片土地成為地方生態環境執法的盲區。

由于馬場并非一級政府建制,所以缺乏獨立的執法和監督部門;由于馬場不屬于甘肅省任何一個地方政府行政區域之內,所以周邊政府及相關職能部門更難進入馬場進行執法。于是條例在祁連山下、石羊河流域上游便難以得到統一執行。

山丹軍馬場的權屬問題是一個歷史問題,甘肅省地方生態環境法規在這里的“執行難”問題也有它的歷史淵源。新中國成立之后,為加強國防建設事業,黨和國家積極投入人力、物力加快對山丹軍馬場的恢復重建工作。1952年,在西北軍政委員會的主持下重新調整了軍馬場與臨近門源、永昌、山丹、民樂等縣的地界之后,達成協議:“無論軍牧、民牧地區,今后一律禁止開荒。”同時還規定:“軍牧場除種植自食蔬菜以外,不得種植其他作物。”此協議也被稱為“五二協議”。但隨著場內馬匹數量的迅速增長,為緩解軍馬飼料不足的情況,馬場開始開墾草原,種植農作物。隨著“大躍進”和自然災荒的爆發,加之國家“以糧為綱”政策的倡導,山丹軍馬場及周邊農牧民開始大面積的采伐和墾荒。犁鏵深深插入草原,耕作著的人們揮汗如雨,享受著征服者的快感和“人定勝天”的喜悅,已經完全背棄了“五二協議”的宗旨。其結果是,大片草原被破壞,軍馬數量也急劇下降。進入1980年代之后,我軍現代化進程不斷加快,山丹軍馬場逐漸失去了為部隊提供戰馬的歷史使命,以軍馬為主的畜牧業開始萎縮,加之職工和家屬人口數量的增加,使馬場面臨困境,為了維持和發展,馬場進一步擴大墾荒面積。2001年,山丹軍馬場正式移交中國牧工商(集團)總公司。作為一家企業,馬場不得不接受市場競爭的考驗,于是,經濟效益成了主要的目標和動力。大馬營草原的優質草場逐漸被大面積糧油作物所取代。據資料統計,山丹軍馬場累計開墾草原55.76萬畝,除4萬畝耕地陸續棄耕撂荒外,場區實有耕地51.76萬畝。這雖然與2008年“兩會”期間政協委員郝樹聲提案中的80萬畝有所差距,但其數量仍是非常龐大的。大片的糧油作物破壞了草原原有的生態功能,也耗費了石羊河流域上游地區(西大河)大量寶貴的水資源。在經濟利益驅使和生態保護責任之間,山丹軍馬場的決策天平傾向了前者,于是條例尤其是第三十三條在山丹軍馬場的執行格外困難。

在權屬不明、執法困難的背景下,山丹軍馬場與周邊市、縣(區)矛盾重重。在用水上,地方政府指責馬場耕地耗水太多,馬場指責地方政府不按協議配水給馬場;對于墾植草原互相推諉責任;地界糾紛和混牧問題未能得到妥善解決,加劇了馬場職工與周邊農牧民的矛盾;馬場轉制后地方民眾對馬場職工的身份確認存在質疑。改制后的馬場實行生產資料承包制,生產經營活動幾乎與地方農牧民一致,勞動收入歸馬場職工所有,但是年滿退休后,又享受城市職工的社會保險工資,地方農牧民卻沒有;對于城市企業工人而言,他們又不享有馬場職工承包擁有的生產資料。這樣“不平等”的生產分配方式對于周邊地區的工人、農民而言是難以理解的。

三

2008年3月,全國“兩會”正在召開,溫家寶總理健步走入人民大會堂甘肅廳。落座后,總理深情地說:“回家了!我忘不了祁連山,忘不了戈壁灘,忘不了黃河、黑河、石羊河,忘不了胡楊林,更忘不了甘肅的老百姓。”在談到石羊河流域綜合治理問題時,他說:“要科學合理地利用水資源,把生態建設擺在第一位。”石羊河流域的生態環境關系到河西走廊中部三縣五市經濟可持續發展,關系到幾百萬人民生存的大問題。地處石羊河流域上游的山丹軍馬場肩負著水源涵養、水土保持、水系供給的重要任務,對祁連山生態環境的保護意義重大。然而地方生態環境執法卻在這里陷入了尷尬局面。由甘肅省人大常委會頒布的條例由于屬地管轄的問題在這里難以執行,從而使這里以及整個石羊河流域的生態保護面臨極為困難的局面。

要想使條例,尤其是第三十三條在山丹軍馬場這塊特殊土地上切實得以貫徹實施,首先要從強化人大的執法監督工作著手。

解決條例在山丹軍馬場執行難的問題,需要明確石羊河流域的范圍問題。西大河是石羊河的重要支流,而作為西大河發源地的山丹軍馬場理應作為石羊河流域的重要組成部分。具體措施是,由甘肅省石羊河管理委員會積極與山丹軍馬場協調,督促馬場建立水資源管理部門。該部門享有獨立的行政執法權,接受山丹軍馬場和石羊河流域管理委員會的雙重領導,與馬場相關部門一起負責水資源的管理和綜合治理工作,對條例的執行情況負責。為解決配水用水上的糾紛,馬場水資源管理部門有權參加并討論流域水資源分配原則;馬場與其他市、縣(區)發生用水糾紛后,先由雙方協商解決,協商不成的由流域管理委員會根據公平、合理的原則處理。馬場水資源管理部門負責監督、落實山丹軍馬場內西大河流域上游退耕還林、還草工作。

當然,條例的執行并非山丹軍馬場一家的事情,人大更要加強對石羊河流域其他市、縣(區)執法的監督力度。針對地方政府短期利益驅使下有法不依、執法不嚴、違法難究的問題,應實行政府生態環境保護責任制,在賦予地方政府管理資源環境職能的同時,規定生態平衡的責任亦由政府承擔。地方政府要以身作則,規范自己行政區域內的執法狀況,排除地方保護主義的干擾,對于違法開墾草原、采伐樹木的單位和個人加大懲處力度,以改變目前破壞生態成本小于保護生態的成本、利欲驅使下對生態環境的破壞愈發嚴重的局面。只有地方政府切實執行好條例,才能對地位特殊的山丹軍馬場起到表率作用,否則,“自己不執行何以要求別人”的“抗辯理由”將導致條例無法落實。

執法監督還要做到軟、硬件相結合。軟件是指法律的執行標準和執法環境。立法不是一蹴而就的,要根據實際情況的變更有所變化。對于條例應作適當修改,明確山丹軍馬場在石羊河流域的地位和作用,并對以條例中過于原則和抽象的條文予以細化,提高法律的科學性和可操作性。今后的立法應該完善山丹軍馬場與地方政府協調工作的規定,以期在平等對話的前提下調和長期以來的矛盾,解決各方面的問題。此外,還要加大法律法規的宣傳力度,使農牧民及山丹軍馬場職工對于條例與生態環境保護有一個清晰的認識,同時也有利于強化輿論的監督作用。完善執法監督工作的硬件條件是指應該保障必要的執法技術和執法資金。在技術方面,山丹軍馬場與周邊政府可以借鑒省外甚至國外在水資源管理和生態保護方面的成功經驗;此外,應調動各領域專家學者積極研究山丹軍馬場長期以來的各種問題,以期提出有關解決馬場權屬和生態困境的理論建議。在資金方面,甘肅省政府應該對山丹軍馬場的退耕還林還草、草原治理工作提供補貼和投資(由于山丹軍馬場是一個中央在甘企業,所以長期以來無法享受國家和甘肅省在這方面的資金支持)。此外,要加強對農業建設項目的投資力度,發展集成農業,尤其是鼓勵種植節水農作物。

地方生態環境立法在山丹軍馬場的執法監督工作對維持祁連山地區和整個石羊河流域的生態平衡意義重大,但是,為了扭轉河西走廊中部地區生態危機的局面,僅僅做這些是不夠的。2008年全國“兩會”期間,全國政協委員、甘肅省社會科學院歷史研究所所長郝樹聲提案建議,參照內蒙古部分地區退耕還草的補償辦法,將山丹軍馬場的2萬人員實行生態移民,成立一個由甘肅省政府直接領導的祁連山生態管理機構,切實加快祁連山水資源涵養林的建設步伐。移民對于解決山丹軍馬場的發展困境和生態問題的確有重大作用。但是大規模退耕后,如何解決馬場職工和家屬長遠的生活出路,依然是比較棘手的問題。加之幾十年來幾代牧馬人在這里奉獻了他們的青春年華,他們對山丹軍馬場有著無法割舍的深情。因此,移民問題不可過于簡單化,特別是不能通過自上而下的行政指令來搞“一刀切”。要進行有計劃有步驟的生態移民工作,向內輸入生態資源,向外輸出人力資源。改變封閉性的農牧業發展思路和模式,逐步從外地進口部分口糧和畜牧業飼料;同時用其他社會經濟政策積極促進馬場農牧業勞動力流轉、轉移,在招兵、招工、高考等方面可以對馬場職工子女在配額或分數線上采取適當優惠政策;國家和甘肅省政府可以常年提供一些勞務機會,鼓勵職工家屬在二、三產業中就業,從而逐步減少山丹軍馬場人口,緩解生態壓力。

無論是在執法監督還是在生態移民上,都需要建立和完善一系列配套制度,需要一系列立法予以支持和保障。這些都將成為甘肅地方各級人大及政府今后工作的重點。

參考文獻:

[1]王紅玉:《論山丹軍馬場的轉型與發展》,甘肅省委黨校碩士學位論文(2006年5月)。

[2]王勇:《山丹軍馬場:中國版圖中的一塊特殊領地》,博客網站“法理圖志”(http://images.fyfz.cn/blog/images/)。

[3]李福:《山丹馬場天然草原可持續發展對策》,載《草業科學》2003年第9期。

[4]周文馨、張良杰:《祁連山雪線下一個軍馬場的移民夢想》,載《法制日報》2008年4月20日。

[5]魏志萍:《張掖地區水土保持生態環境建設的現狀及對策》,載《中國水利》2002年第11期。

[6]侯東民:《草原人口生態壓力持續增長態勢與解決方法》,載《中國人口科學》2002年第4期。

(作者單位:西北師范大學政法學院 )