政府信息公開引發的困惑與思考

時照建

在《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)沒有正式頒布實施前,我國檔案館就普遍建立了現行文件利用服務中心,向社會提供了現行文件的開放利用服務。這一新興事物的出現對檔案學的相關理論也提出了新的挑戰。其中最為關鍵的一個問題便是,為什么現行文件可以公開利用,而轉化成檔案后,卻要封閉30年后才能開放利用。這個問題不解決,任何關于現行文件公開利用的檔案學理論依據都沒有說服力。

一、政府信息公開等不等于檔案信息公開

《條例》規定:“屬于主動公開范圍的政府信息,應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。”但是《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)則規定:“國家檔案館保管的檔案,一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。”于是,人們產生疑問,已經列入政府信息公開范圍的文件材料,“文件在政府機關已經予以公布,待歸檔保存一定年限移交檔案館后反倒要經歷‘形成滿30年的考察,從邏輯推理上似乎具有諷刺意義,從現實執行上似乎也存在程序矛盾。”②那么,政府信息公開等不等于檔案信息公開呢?對此,理明先生認為:“政府信息公開≠檔案信息公開”,“承載政府公開信息的文件(以下暫限于人們通稱的‘已公開現行文件)與其內容相同的館藏檔案,二者既有聯系,又有區別”。“所謂聯系者,即檔案是由文件轉化而來的,”“所謂區別者,文件轉化為檔案是有條件的,并非所有文件都可以轉化為檔案,它必須經過辦理完畢、區分價值,對于有長期保存和利用價值的文件,再按照一定規律整理后,才能真正轉化為檔案。同時,文件歸檔有法定的范圍,尤其要強調歸檔文件的原始性,即不具有原始記錄性的文件,不能隨意轉化為檔案。就拿現行文件來說吧,一份已公開的現行文件,人們能夠識讀到其中的內容信息,而當該份文件歸檔的時候,檔案人員還要收集這份文件形成過程中產生的背景信息,如文件的起草人信息、修改經辦人與修改經辦信息、簽發人與簽發信息,等等。這些背景信息與正式頒發的文件一起,構成了該份文件的檔案。也正是這些背景信息,保持了該份文件的原始記錄性,使得該文件具有了檔案的本質特征。一份重要的文件,正式發布時只有短短的幾頁紙,但當它歸檔時,要形成數十甚至數百頁檔案,道理就在這里。”③理先生提出的觀點很新穎,論述的有道理,然而,仔細分析問題就出來了。理先生的論述既不符合檔案學基本理論,概念也不清。其一,檔案是由文件轉化而來,還是由文件+文件背景信息轉化而來;其二,收集“文件形成過程中產生的背景信息”是不是文件轉化為檔案的必要條件;其三,正式頒發的文件有沒有原始記錄性;其四,理先生理解的“檔案是由文件轉化而來”中的“文件”指的是什么,是正式頒發的文件+文件背景信息嗎?正式頒發的文件是不是文件等一系列問題都不符合檔案學的基本理論。

劉東斌先生與理明先生有相同認識,也認為:“文件和檔案是兩種不同的事物,文件開放并不等于檔案開放,所以才有現行文件的公開,才有檔案的封閉期。”④但是,與理先生相反,劉先生卻是用他顛覆傳統經典檔案學理論的“檔案形成在前論”來解讀,劉先生的“檔案形成在前論”認為:“檔案形成在前,是原始記錄,是文件的前身”,“文件則是檔案最終稿本的復制件”。⑤劉先生說的雖有道理,但其理論前提是“檔案形成在前論”,這畢竟是一家之言,并沒有得到多數學者的認可。而且,也有一些疑點值得商榷,劉先生將收文排除在檔案之外就是一個問題。

政府信息公開等不等于檔案信息公開?《條例》第二條規定 “本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。”再看《檔案法》第二條,“本法所稱的檔案,是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”歷史記錄也是一種信息,兩者并沒有什么不同。現行的可以公開,歷史記錄更應該公開,為什么不能公開呢?再看《條例》規定:縣級以上各級人民政府及其部門應當重點公開“扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況”;設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開 “搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況” ;鄉(鎮)人民政府重點公開 “搶險救災、優撫、救濟、社會捐助等款物的發放情況”。這些信息不就是民生檔案嗎?政府信息公開等不等于檔案信息公開?實在令人困惑。

二、筆者的困惑

對于政府信息應該公開而檔案卻要封閉30年后才可以開放利用的問題,理明先生提出的 “政府信息公開≠檔案信息公開”的觀點和論述,雖然合理地解釋了這種現象,而且論述很有道理,也是事實。把正式文件與文件底稿及發文簽一同存檔,也是檔案實踐中經常要求和經常做的。然而,理先生的解釋卻引出了檔案學理論的更多問題,究竟什么是“文件”?檔案學理論所說的“文件是檔案的前身”、“檔案是由文件轉化而來的”中的“文件”是什么?是由“正式文件+文件背景信息”組成的嗎?正式文件是不是文件?如果理先生的觀點是正確的話,那么,其一,傳統經典的“檔案是由文件轉化而來的”理論就有問題,或者是其中的“文件”概念有問題,其“文件”概念不是一般意義上的文件概念,而是包括“正式文件+文件背景信息”在內有特殊含義的概念;其二,文件生命周期理論也有問題,在文件生命周期理論中,檔案是處于文件生命周期中的第三或第四階段,也就是非現行文件。既然正式文件(現行文件)已經不具備原始性,又不含有文件背景信息,那它怎么能運動到第三或第四階段成為檔案呢?難道是它運動到第三或第四階段就自己增加了文件背景信息嗎?其三,文件價值理論也有問題,文件第一價值(現行文件)根本沒有文件背景信息,那它怎么能過渡到檔案就有了文件的背景信息呢?其四,“檔案形成在前”的觀點正確嗎?劉東斌先生同樣認為檔案包含文件和文件背景信息,符合理先生的觀點,但是,卻得出了相反的結論,完全顛覆了經典的檔案學理論,同樣讓人困惑,到底是文件形成在前,還是檔案形成在前?

究竟是現有的檔案理論錯了,還是理先生和劉先生的觀點錯了?兩位先生強調檔案包含文件背景信息,這不僅是檔案實際工作中經常做的,而且,在信息時代,為保證電子檔案的真實性,更是強調“內容、背景和結構成為文件的三種要素”⑥看來兩位先生說的沒有錯,那么是檔案理論有問題?顯然,這有些令人困惑,但是,兩位先生的觀點為認識檔案、發展檔案學理論提供了新的視角。

三、筆者的思考

對于政府信息公開引發的檔案學理論的困惑和問題,筆者認為,在檔案學理論研究中要遵循系統性、連續性和獨立性的原則。

其一,系統性。檔案學理論應是系統的,在這個理論系統中,尤其是檔案學基本概念和檔案學基礎理論應基本一致,互相吻合,不應出現局部合理,而與系統中的其他部分不協調或者自相矛盾的現象。

其二,連續性。檔案學中的基本概念和基礎理論如果是基本正確的話,那么,它就應該有連續性,而不應因不同的需要而不斷變化,檔案的本質應該是不會變化的。不應不顧檔案學的基本概念和基礎理論,把某些非檔案本質的屬性放大成檔案的本質屬性。

其三,獨立性。檔案學理論雖不應脫離實踐,但也有相對獨立性,它不為解釋實踐的合理性而存在,某些實踐的存在并不完全合理。某些法規也不能代替檔案學理論。

注釋:

①陳永生:《從政務公開制度反思檔案開放——檔案開放若干問題研究之二》,《浙江檔案》,2007年第7期。

②理明:《政府信息公開≠檔案信息公開》,《浙江檔案》,2008年第1期。

③劉東斌:《檔案形成在前說對現行文件公開利用的解讀——七論檔案形成在前》,《檔案管理》,2008年第4期。

④劉東斌:《檔案形成在前說對電子檔案管理的啟示》,《檔案管理》,2007年第3期。

⑤馮惠玲主編:《電子文件管理教程》,北京:中國人民大學出版社,2001。

作者單位:開封市教育技術裝備管理中心