基于高速公路屬性的管理體制選擇

楊素蓮

[摘要]高速公路的管理體制應該以能更好地實現高速公路的公益性為目標。該體制應該確保高速公路數量能滿足公眾和社會的需要，并充分發揮出這些高速公路的規模效益和網絡化效益，同時還應該使公眾和社會所負擔的高速公路成本達到最低。

[關鍵詞]高速公路供給屬性管理體制

隨著我國高速公路的快速發展，高速公路的管理工作顯得越來越重要。過去的十幾年中，各地在高速公路管理體制方面不斷進行調整和完善，現在全國已經形成了多種管理體制模式共存的局面。這種局面在一定程度上反映了各地對高速公路屬性、管理職能等方面認識的不統一，同時，也在一定程度上影響了高速公路管理工作的效率和高速公路的發展。

對高速公路屬性的認識

高速公路的屬性是多方面的，其中最能影響高速公路管理體制選擇的屬性應該是高速公路的公益性和商品性。一直以來，高速公路的公益性和商品性備受爭議，大多數人認為高速公路的公益性和商品性是矛盾對立的，其實，高速公路的公益性和商品性是一種從屬關系，并不存在必然的矛盾和對立關系。

高速公路的公益性是一種功能性屬性，是高速公路所固有的基本屬性。高速公路屬于一個國家的基礎結構，而且是國民經濟的先導性基礎產業，具有固有的社會公益性。國家發展高速公路的主要目的不在于取得直接的經濟效益和回報，而是為了加快經濟和社會的發展。所以，高速公路的公益性是固有的基本屬性，由此表現出來的是其功能性屬性，也是我們要努力實現的目標性屬性，這一屬性是由高速公路在國民經濟中的地位決定的，并不以人的意志選擇所轉移，也不會隨時間的推移而消失。

高速公路的商品性體現在供給方式上，具有可選擇性和階段性。高速公路可以由政府無償提供或適當收取一定的費用，也可以由市場以商品的形式提供，在這種情況下，高速公路也就具有了商品性。但高速公路的這種商品性是具有階段性的，高速公路是重要的公益性產品，隨著經濟發展和國家財力的增強，國家必然會加大對高速公路的無償供給量，在這種情況下，高速公路的商品性也就將逐步失去其存在的基礎。可見，高速公路商品性是在高速公路的多種供給方式中，選擇由市場以商品的形式提供而體現出來的一種屬性。與高速公路的公益性比較，商品性所體現的是一種供給方式，而且具有明顯的可選擇性和階段性，其并不是高速公路固有的和必須具有的屬性。

高速公路的商品性從屬于高速公路的公益性。高速公路的公益性是社會功能性屬性，而商品性是一種供給方式性屬性，兩者屬于不同類型的屬性。高速公路的公益性并不排斥商品性，甚至在一定的歷史階段下還需要發揮高速公路的商品性來實現公益性目的。但是，發展高速公路的商品性本身不是目的，而是將其作為一種實現高速公路公益性的補充方式。是否發展高速公路的商品性、多大程度地發展高速公路的商品性不能以人的主觀意愿來進行，必須以其是否能更好地實現高速公路公益性作為取舍條件，高速公路的商品性必須從屬于高速公路的公益性。

總之，高速公路的公益性是我們最終要實現的目標性屬性，高速公路的管理體制也應該以能更好地實現高速公路的公益性為目標。

高速公路管理體制的選擇標準

通過以上對高速公路屬性的認識，高速公路管理體制的選擇應該以實現高速公路的公益性為目標。具體的判斷標準表現在兩個方面：一方面看其是否滿足了社會和公眾對高速公路數量的最優化需求，另一方面看其是否實現了公眾負擔高速公路成本的最低化。

高速公路要滿足社會和公眾對高速公路數量的最優化需求。高速公路要充分發揮出公益效益，就必須要發揮出高速公路的規模化和網絡化效益。要實現高速公路的規模化和網絡化效益，首先，要求我們選擇的供給方式所提供的高速公路能夠達到一定的數量，這個數量不能太少，太少則發揮不出其規模和網絡效益；也不能過多，過多將造成社會資源的浪費，增加社會和公眾的負擔。其次，在達到一定數量高速公路的基礎上，高速公路管理方式要能充分發揮出其整體的規模化和網絡化效益。在一定歷史階段下，適應社會經濟發展所需要的、并能充分發揮出規模化和網絡化效益的高速公路數量的結合是高速公路數量的最優化狀態，高速公路管理體制應該把實現這一狀態作為目標。

實現公眾負擔高速公路成本的最低化。發展高速公路的根本目的是實現高速公路的公益性，高速公路作為經濟的基礎結構，對經濟發展具有明顯的乘數效益，那么最經濟的實現高速公路的公益性也必然成為最佳選擇。公眾負擔的高速公路成本至少包括高速公路的投入成本和高速公路管理維護成本，而高速公路的投入成本和管理維護成本都與高速公路管理體制的選擇有著密切聯系。高速公路的供給方式直接決定著公眾負擔的高速公路的投入成本，高速公路的管理是否能低耗高效進行也直接決定著公眾負擔的高速公路的管理維護成本。另外，對供給方式的選擇在一定程度上決定高速公路的管理方式，從而影響管理維護成本。供給方式是決定公眾負擔高速公路成本的重要方面，所以，要實現公眾負擔高速公路成本的最低化，就要求選擇最優的高速公路供給方式并建立與之相適應的管理方式。

我國高速公路管理體制選擇的建議

高速公路管理體制的選擇，應該從有利于實現高速公路的公益性目標出發。具體來說，應該以能實現該歷史階段下高速公路的成本最低化和數量最優化的最優結合狀態為標準，這就要求結合目前的歷史條件，根據對各種供給方式的比較，選擇更有效、更合理的供給方式，并制定與供給方式相適應的最經濟、最有效的管理體制。

取消資本金限制，堅持政府“貸款修路”的籌資方式。

首先，通過“貸款修路”方式修建的高速公路，公眾的投入成本最低。政府還貸型高速公路的投入成本比通過市場籌資方式下的投入成本要低，公眾負擔要小。通過政府還貸修建的高速公路收取的通行費除用于管理和養護費用外，其余全部歸還貸款利息和貸款本金；而通過市場籌資方式提供的高速公路，通行費收入除用于日常的管理和養護外，投資者還要收回全部投資和追求較高的投資報酬。因此，相比政府收費還貸公路，公眾還要額外承擔投資者追求的超額利潤。

其次，取消資本金限制，“貸款修路”方式能夠滿足高速公路數量最優化需求。“貸款修路”籌資方式滿足了公眾負擔成本最低化的條件。但按現有政策，高速公路建設項目不能全額使用借貸資金，必須要有一定比例的非負債資金作為資本金。由于各地經濟實力有限，財政資金往往不能滿足快速發展的高速公路建設資本金需求，從而從整體上影響了政府還貸型高速公路數量的供給。也正是在這種背景下，出現了通過市場籌資修建高速公路的需要。其實，就目前國內經濟環境來看，銀行借貸資金是比較充足的，只要取消資本金限制，就能滿足政府收費還貸型高速公路資金總量的需求，從而實現高速公路數量最優化。

政府對高速公路發展具有義不容辭的責任和義務，高速公路不宜實行企業化經營管理。高速公路具有很強的基礎性和公益性，政府對高速公路的建設和管理有義不容辭的責任和義務。如果將高速公路推向市場實行企業化經營，一方面可能由于高速公路公益性太強，難以讓高速公路“企業”成為真正意義上利益最大化的企業，本質上仍然是事企不分，造成管理主體性質和職能定位不清的局面而增加運營管理成本，加重公眾負擔。另一方面，如果完全將高速公路建設進行市場化管理，適用資源市場配置規則，那么對于投入少、收益高、見效快的高速公路，會引起競爭失衡、造成資源浪費；而對于投入大、收益低、見效慢的高速公路，則沒有投資者愿意投資建設，影響公路網整體的構建，滿足不了社會對高速公路總量的需求。因此，高速公路作為社會公益事業，應堅持政府主辦的原則，明確高速公路管理機構是社會公益事業組織的地位，將高速公路管理機構職能準確定性為接受政府的委托、從事高速公路建設和管理的承擔公共事業發展職能、為社會服務的機構。

加強高速公路集中統一管理，實現高速公路網絡化和統貸統還。高速公路分散管理難以發揮出高速公路的整體規模效益，集中統一管理是發揮高速公路數量最優化效益的需要。首先，實現集中統一管理能充分發揮高速公路規模化和網絡化效益。實現高速公路物理上的連通只是網絡化的最基本形式，要有效發揮高速公路路網的有機性、統一性功效，充分發揮出網絡的規模效益，就必須實現管理上的集中和統一。對高速公路實行分塊、分段或是人為地將高速公路割裂開來分開管理，不僅造成機構重復、管理效率不高，而且分割了路網，阻礙了高速公路規模效用的發揮。其次，高速公路統一管理，是實現統貸統還的需要。高速公路實行統貸統還，能發揮資金的規模化效用，滿足統籌高速公路的協調發展，實現高速公路數量的最優化。建立一個權責統一的統貸統還的主體、實行高速公路的“統一管理”是實現統貸統還的前提。因此，實現高速公路集中統一管理，對我國實現高速公路成本的最低化和高速公路數量的最優化有著積極的意義。