環境預防訴訟的特殊法律規則分析

汪聞鋒

摘要環境侵權的特殊性要求我們大力加強公民在環境影響評價中的參與度,建立環境預防訴訟機制,公民或者各種環保團體一旦發現、察覺有可能造成環境污染事件時,均可以以自己的名義提起環境預防訴訟。環境預防訴訟機制不同于普通的環境訴訟,有其特殊的法律規則。

關鍵詞環境侵權 環境預防訴訟 規則

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-017-02

傳統侵權行為法理論一般認為,損害結果為侵權行為民事責任的構成要件之一,換言之,只有在發生了損害結果的情況下,受害人才能請求法律救濟,未造成損害結果的行為或事件不可能引起侵權民事責任的發生。但是,環境損害過程區別于其它各種侵權損害過程,其結果具有潛伏性、長期性,而一旦造成損害,其治理成本又是相當高昂的,會對整個社會的財富占有量造成極大的浪費。因此,對環境侵權救濟這一制度而言,往往是前期成本的投入更能取得積極的收益,各國在治理環境污染方面更加注重事前預防工作的開展和預防成本的投入。

我國《環境保護法》第6條規定“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這是相當抽象的規定,沒有實際可操作性。有學者建議建立環境預防訴訟機制,即公民或者各種環保團體一旦發現、察覺有可能造成環境污染事件時,均可以以自己的名義提起環境預防訴訟。筆者贊成這種提議。因為這樣能使公眾擁有真正的權利,使其參與到環境保護中來,將一些環境污染事件扼殺在苗頭中,也是構建我國公眾參與機制的深化形態。環境預防訴訟機制的構建是一項十分復雜的工作,會涉及許多不同于普通環境訴訟的特殊法律規則。

一、原告起訴資格界定

起訴資格又稱起訴權,指“個人或團體所享有的在法庭上對他人的行為提出控告的權利”。意欲構建環境預防訴訟機制,首要的一步就是擴寬目前的原告起訴資格。應允許并非利益直接相關的公民個人組織提起訴訟。但恰恰我國法律對原告資格限制較嚴。關于原告我國《民事訴訟法》第108條明確規定:原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。該款嚴格限制了要具有“直接利害關系”,即指要直接涉及原告的人身或財產權益,也就意味著除非原告能提出證據來證明其受法律保障的人身或財產權益已遭受侵害,否則就欠缺起訴的資格。具體到環境侵權案件,能夠提起環境民事侵權訴訟的人也只有是人身或財產權益直接遭受環境行為侵害的受害者。

這一規定排除了與環境破壞具有“間接利害關系”的當事人通過訴訟手段獲得救濟的可能性。但是,環境糾紛從傳統民法上的相鄰、通風、采光等純私益性質的糾紛發展到今天已相當廣泛,而且早已突破私益的局限,越來越呈現出社會化的特性,大都超出了個人人格權和個人得自由處分的財產權的范疇,且除了請求損害賠償外,最為關鍵的救濟方式乃是防止即將發生的侵害和除去正在發生的繼續性、反復性侵害,從而實現“防患于未然”和最大限度地減輕損害。如果一味囿于原告資格的嚴格審查,可能真正跟侵害行為有直接利害關系得受害人法律觀念淡漠,不知道用訴訟的方式來保護自己的權利,也可能其由于經濟能力等方面的因素不能與制造污染源的大型企業單位相抗衡而放棄訴訟等等這些情況都會放任損害的繼續發生造成不可彌補的損失。在英美等對“訴訟資格”具有嚴格限制的國家,也規定公民可以為保護環境而向排污者提起訴訟,如美國法律規定:只要某人能說明,他有權使用或享受某些自然資源或他本人的生計依賴于這些資源,盡管資源的所有權不屬于他,他也不是某一污染行為的直接受害人,但可以“保護公眾利益”為由而向排污者起訴。英國的《污染控制法》也作了“對于公害,任何人均可起訴”的規定。

環境訴訟原告資格問題是幾年來環境法學界討論的熱點,在2003年中國環境資源法學研究會上,有學者對此問題展開了討論。如謝偉先生認為,針對起訴資格問題,我國應“將環境民事訴訟主體擴大到與本案有間接利害關系的公民、法人和其他組織,以有效的保護民事侵害的受害人。”孫巍指出“公民就環境民事侵權提起公益訴訟的原告資格仔各國普遍呈現出放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象正在世界范圍內出現。”筆者認為我們應該放寬對原告的資格限制,允許將環境民事訴訟主體擴大到與本案有間接利害關系的公民,這也是真正實現我國《中國人民共和國環境保護法》的規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。

而將起訴資格放寬到和損害行為有間接關系的公民身上,會出現當事人甚眾的情形。因此,在國外,由于環境污染的受害者甚眾,往往發生集團訴訟(Masstortclassaction,Masslitigation)。例如,1965年,紐約州哈德遜沿岸的一些房地產主聯合起來,以“保護美麗哈德遜河聯合會”的名義,對聯邦動力委員會起訴,反對該委員會批準一電力公司在哈德遜河上修建跨河電纜。法院裁定環保團體享有為保護風景、歷史遺跡和戶外娛樂價值而在法院起訴的權利。這個案例開了現代美國公民環保團體起訴之先河。而日本的公害排除侵害的訴訟,也往往是以多數當事人提起集團訴訟的形態出現的。這種方式可使法院在排除明顯的無法認可其適格的人之外,避免繁瑣地對其他人一個一個的進行審查,在一并確認適格之后進行審理是符合訴訟經濟的,有利于提高審判的效率。

我國《民事訴訟法》第54條、55條也分別規定了原告人數確定的代表人訴訟制度(與選定當事人制度較為類似)、原告人數不確定的代表人訴訟制度(與美國的集團訴訟較為類似)等。在審判實踐中,這方面的典型案例是1992年湖北大冶縣保安鎮村民訴大冶有色金屬公司賠償案,此案的受害人達2818村民。在訴訟過程,采用了代表人訴訟的形式,并取得了較好的效果。上述法律制度和實踐,使原告資格得以擴張,為以后的環境侵權救濟完善奠定了基礎。我們也應該大力鼓勵集團訴訟、公益訴訟等訴訟形態以更好地維護受害人的權益。

同時,法律也不應囿于一般的必須具有實質損害方可提起訴訟的規定,而只要起訴方能夠初步舉證污染方的行為將對公眾、社會造成損害即可,這也是構建環境預防訴訟的關鍵一步。也就是說應賦予公民個人或者組織提起實質危險之訴的權利。因為環境民事侵權行為的構成只要以具有環境上的危害行為以及相應的因果關系即可,如果環境損害一定要到已經發生了實質損害,造成了無可挽回的結果才來救濟,顯然無法應對環境污染的廣泛性、潛伏性這些特性的威脅。

二、舉證責任分配

傳統的民事侵權中,一般要求受害人提出加害人有過錯、有損害事實、加害行為與損害事實之間有因果關系及受害人本人沒有過錯等證據。但在環境訴訟中,受害人對工廠的排污行為是否有過錯,很難搜集和提供有關的事實證據。我國的最高人民法院發布的《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74條規定:因環境污染引起的損害賠償訴訟,“對原告提出的侵權事實,被告否認的,由被告負責舉證”,初步確立了舉證責任倒置原則。

但在環境侵權預防訴訟中,則應該實行“誰主張誰舉證”原則。因為與環境侵權的各方的信息分布不同,就經過環境評估以后的工業項目而言,通常是起訴主體掌握了較為充分的潛在威脅的信息,才會提起預防訴訟。因此,從通常情況來看,其具有舉證上的便利。同時,賦予起訴主體舉證的責任可以有效抑制濫訴行為。

但是,不可否認的是,起訴方仍然是缺乏專業知識和技術能力的弱勢群體,即使可以初步判定企業的行為會造成環境侵權,往往憑一己之力很難取得對自己有利的證據,而使自己陷入被動。我們的司法救濟方面的法律應當明確受害人請求當地環境行政機關救助的權利。環境保護行政主管部門是國家環境行政管理的專門機關,承擔著環境行政管理的職能,各級環保機關及其工作人員經過多年的工作,對本地區的環境質量狀況和環境問題以及環保法律法規都非常了解,又懂得環境科學技術知識,還擁有環境監測手段和有關環境統計資料。因而,一旦發生環境事故,出現環境侵權,環保執法人員可以通過現場勘查、取樣化驗等各種途徑,查明案件真相。環境行政機關可以考慮設置這樣的部門專門從事這方面的工作,來更好地維護公民的利益。

三、民事救濟方式選擇

救濟方式的選擇對糾紛的順利解決具有重要的意義。我們看到預防訴訟的最主要的功能是“預防”,它更著眼于未來。提起這一訴訟最主要的目的就是對侵害方未來行為的激勵作用。所以一旦發生預防訴訟,首先應該考慮的是如何遏制損害在將來的發生,畢竟損害還沒有發生的可能,存在挽回的空間。

上文已經提到結合環境保護有關法律、法規的規定,以及司法實踐,《民法通則》第134條列舉的承擔民事責任的十種形式適用于環境污染案件的包括消除危險。消除危險指要求侵權人消除因其行為給他人合法權益帶來危險的一種責任方式。消除危險適用于環境侵權行為給他人的人身、財產以及環境權益構成威脅時,受害人得依法請求采取有效措施除去危險因素的威脅。因此,如果發生環境預防訴訟,尋求的第一種救濟方式應該是消除危險。特別是當項目還未完全完工,即項目還在建設中,這種時候還應要求行政機關的介入,要求項目建設方重新做出環境評估。

同時,筆者必須指出的是“環境侵權行為責任”與“環境侵權行為損害賠償責任”是兩個既密切關聯又迥然不同的概念。“公害為現代危險活動之結果所造成之損害現象,性質上為學理上所稱危險責任之類型”,即使尚未造成損害,但有發生損害的現實危險時,當事人也要承擔防止侵害發生等法律責任。也就是說環境侵權行為的構成以“危害事實”為其必要條件。但是環境侵權損害賠償責任則以“實際的損害結果”為其必要條件。損害事實是侵權行為損害賠償法律關系賴以發生的根據,環境侵權也必須遵循“無損害、無賠償”的準則,必須以損害事實的存在為基礎。

因此,這里的責任承擔方式應該先選擇“消除危險”,因為沒有現實已經存在的妨害結果,很難對損失進行量化,來給未來一個賠償的參照。當然,有些時候確實無法消除危險,或者消除危險需要花費大量的成本,就不得不進行利益衡量,選擇適當的民事救濟方式。

四、實行簡易訴訟程序

相對而言,環境預防訴訟在認定事實、查明法律上的真相比較容易。如前所述,一般是原告掌握了一定的信息之后才會提起環境預防訴訟。而且,既然原告會提起預防訴訟,可以推知事態比較緊急,如果一拖再拖會使事態擴大化。因此,筆者建議環境預防訴訟適用民事簡易訴訟程序。這種與法律效益觀聯系的簡易的權益糾紛處理程序是一種世界化的趨勢。所以運用簡易程序審理這一類案件并不會對環境預防機制的總體構建增加太多的人力、時間和金錢成本。

當然,要想在我國建立環境侵權預防訴訟機制還需要許多社會條件和配套設施的構建和支持。其中,最重要的就是增強公民的環保意識,積極扶持各種環保組織的發展壯大,使更多的公民個人參與到環境保護活動中,為預防訴訟機制的構建提供物質基礎和先決條件。

注釋:

曹明德.環境侵權法.法律出版社.2001年版.第169頁,第212頁,第215頁.

周林彬,馮曦.我國環境侵害司法救濟制度的完善——一種法經濟學分析的思路.中山大學學報(社會科學版).2005(3).

謝偉.淺論環境民事訴訟的主體資格.2003年中國環境資源法學研討會(年會)論文集.第567頁.

孫巍.環境公益訴訟的模式比較及立法構想.2003年中國環境資源法學研討會(年會)論文集.第567頁.

王曦.美國環境法概論.武漢大學出版社.1992年版.第38-39頁.

謝振華主編.中國環境典型案件與執法提要.中國環境科學出版社.1994年版.第280頁.

邱聰智.公害法原理.三民書局.1984年版.第92頁.

王利明.民法.侵權行為法.中國人民大學出版社.1993年版.第407頁.

董靈.論環境權與環境權創新.法學家.1997(3).