我國行政聽證制度的發展與完善

高智明

摘要作為我國推進民主行政的重要制度保障之一,行政聽證對于擴大決策參與和增強決策民主具有重要意義。本文以昆明小區道路私改公為具體事例說明我國行政聽證制度的發展現狀,并針對我國行政聽證制度中存在的問題提出相關建議。

關鍵詞私改公 聽證 民主 效力

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-032-02

一、事實的提出

2008年2月,昆明市出臺了《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》,將機關、企事業單位和居民小區的部分道路轉為公用道路。該方案所涉及的重點區域(南北約1.6公里,東西約0.9公里),人口約2.8萬,建筑物非常密集,高峰時段的車流量每小時約6000多輛,而在這樣一個片區內卻只有北辰大道一條雙向雙幅六車道主干道,兩條次干道。據了解,北辰大道自2006年開始不暢,因此相關部門通過拆除部分路段的街心花池、改建隔離欄等諸措施來緩解這一狀況。即便如此,北辰大道的交通還是一天比一天擁擠,尤其是2007年東三環修建到世博吉鑫園后,大量車輛涌入北辰大道,交通擁堵不堪。正是在這樣的背景下,昆明市建設局提出了《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》,尤其是提出在北辰小區附近修建北辰立交及匝道,通往昆曲高速。昆明市市民對于這一方案的出臺反響很強烈,有人稱贊這是造福于民的好事,也有人對市政府的決策發出了質疑。特別是私改公方案所涉及的居民小區,甚至在開始動工時頻頻發生沖突事件,那雙方究竟誰對誰錯呢?筆者以以下法律條款說明之。

《中華人民共和國物權法》第42條規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件。”第73條規定:“建筑區劃內的道路,屬于業主共有,但屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地,屬于業主共有,但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房,屬于業主共有。”由此可以看出,小區業主確實對本人所居住之小區的道路享有共有權,但是政府也有權力出于公共利益的目的來征收小區內的道路,屬于公用征收行為。2004年我國憲法修正案首次以憲法的形式規定了公用征收,第20條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”公用征收行為會對行政相對人的財產權造成侵害,因此行政主體必須依據有關法律的規定,通過一定程序實施公用征收。那么私改公方案的實施是否是嚴格按照法定程序來進行的呢?

有關業主稱,昆明市政府在出臺私改公方案之前并沒有征求廣大市民的意見,也沒有舉行涉及相關利益群體的聽證會,嚴重缺失“程序”。按照駱湯達和諾瓦克的歸納,對于公用征收的一般性程序要求是:財產所有人必須接到政府行為的通知;由中立的裁決者對該問題進行裁決;必須給財產所有人聽證的機會;財產所有人必須有機會出示證據和要求證人出席;財產所有人必須有機會面對并盤問政府證人;財產所有權人有權利聘請律師出席;最終的決定,必須以聽證的記錄和陳述的理由為判斷基礎。而昆明市的私改公方案并沒有嚴格按照這些標準的程序進行,因此導致公眾與政府的沖突頻頻發生。究其原因,很大的程度上是由于缺乏一種政府與公眾對話的溝通機制,即聽證——行政機關聽取當事人意見的程序。

二、我國行政聽證制度的發展現狀

(一)行政聽證的范圍

1996年《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律的形式確立了聽證制度,具體規定了我國行政處罰的聽證程序及具體運用。1997年《中華人民共和國價格法》將聽證的范圍擴大到了政府的定價行為。2000年《中華人民共和國立法法》又將聽證制度擴展到了立法領域,以及隨后的《規章制定程序條例》和《行政法規制定程序條例》使聽證制度更加深化,一直到2008年1月1日正式實施的《城鄉規劃法》,這些都是我國建設社會主義民主法治國家所取得的長足進步。

(二)行政聽證的程序主體

1.行政聽證的主持人。主要有兩種產生方式:一是以美國為代表的行政法官制,二是行政機關的首長本人或是其從本機關人員中選擇的一個適合人選,采用后者的國家和地區比較多。我國的聽證主持人的產生方式也屬于后者。2.行政聽證的參與人,包括兩部分人員:(1)利害關系人,他們是可能會受到擬聽證事項影響的公眾。聽證代表人的遴選應當具有普遍性和廣泛性,盡量涵蓋每一元的利益主體,使利害關系人的觀點更加全面、具體。(2)專家。他們具有豐富的專業知識背景,能中立的憑借理性地思維作出相對清晰、準確地判斷。

(三)行政聽證的程序

1.聽證的告知。行政機關可以依職權組織聽證,同時也可以依申請組織聽證。

2.聽證舉行的通知。聽證機構審核后,對于符合聽證條件的,一般采取書面通知的方式,制作《聽證通知書》,并在保證行政相對人有充足的時間準備的前提下進行通知。

3.聽證的舉行。(1)在聽證開始前,記錄員應當查明到場情況,宣布聽證紀律和聽證會場有關注意事項。(2)聽證主持人宣布聽證開始,介紹相關事項。(3)聽證程序正式開始,當事人進行質證、申辯。(4)聽證主持人宣布該聽證會結束。(5)記錄員將聽證的全部活動記入筆錄,載明相關事項,并由聽證員和記錄員簽名。

4.聽證后的相關工作。聽證組織人通過在聽證中獲得的材料而提出意見或者作出相關決策。

我國的行政聽證制度很大程度上借鑒了司法審判中的原告與被告對抗、法官裁判的結構,以高度司法化的程序運作正體現了行政的公平與公正。但是,目前我國沒有制定統一的行政程序法典,關于正式聽證的規定散見于各單行法律文件中,而且在某種程度上行政正式聽證的實踐效果也背離了設置此制度的目的,偏向了形式主義,導致公眾參與聽證的熱情逐漸降低。例如,“機票價格聽證”消費者代表遴選工作在上海遭遇冷場,雖然每天來咨詢的人很多,但是真正報名的人只有7個。即使是報名者也對聽證會信心不足。尤其是隨著改革開放的進一步深化,利益主體更加多元化,行政聽證制度的完善所需要考慮的因素也就更多。

三、我國行政聽證制度的完善

(一)進一步擴大行政聽證的范圍

目前,我國行政聽證的范圍還局限于行政處罰、政府定價、行政許可等領域,與國外其他國家相比聽證的范圍還是比較狹窄的,不能充分保護行政相對人的合法權益。

昆明市的私改公方案,屬于政府的具體行政行為,嚴重影響到行政相對人的利益。政府應該組織相關的聽證會,但是卻沒有。原因就在于缺乏法律的監督。美國的行政聽證程序廣泛應用于政府的各種決策過程。美國《聯邦行政程序法》第7章專門制定了聽證制度。美國將“聽取利害關系人意見的程序”統稱為聽證,行政機關可以采取從審判型聽證到非正式的會談等二十多種聽證形式。對于正在建設社會主義法治國家的我國來說,廣泛適用聽證程序無疑能進一步推進民主法治進程。

(二)保證行政聽證的效力

行政聽證的范圍固然要擴大,但是更要注重其效力。因為對于聽證會,公眾最關心的就是它的結果是否真正采納了公眾對于聽證事項所提出的意見,是走過場呢還是把意見落到實處。如2000年舉行的電信資費調整聽證會。這次聽證會之后,電信價格依然神秘。顯然,喪失了聽證會的效力。要想保證聽證會的效力必須確保聽證記錄的約束力。聽證記錄的約束力是正式聽證制度的核心問題。他山之石,可以攻玉。我們不妨參考國外關于聽證記錄約束力的相關規定。

1.美國的案卷排他性原則和禁止單方面接觸原則。美國《聯邦行政程序法》第556條第5款規定:“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書,構成按照本編第557條規定作出裁決的唯一案卷。當事人交納法定費用后,有權得到副本”。這一規定就確定了案卷排他性原則。行政機關必須根據案卷作出決定,否則行政裁決無效。美國最高法院大法官VanDevanter曾說“制定法所規定的對于沒有列入聽證記錄的證據,一律不得加以考慮的原則必須得到遵守,否則聽證的權利就變得毫無意義,如果決定者在作出處分時隨意背離記錄,或咨詢他人作出的事實認定或法律見解,則在正式聽證中提出的證據和辯論,沒有任何價值”。美國《聯邦行政程序法》第557條第4款規定:“禁止任何行政機關以外的有利害關系的當事人與任何決策官員進行或故意形成任何與訴訟的是非曲直有關的單方面聯系”。

2.行政決定的作出只是以聽證記錄為參考,而不是必須根據聽證記錄作出。聽證記錄只是具有一定程度的約束力。如德國、韓國、日本、瑞士等國家。德國《聯邦行政程序法》第69條第1項規定:“官署應斟酌全部程序的結果,決定之”。韓國《行政程序法》第35條第5項規定:“行政機關充分討論聽證記錄及其他相關資料后,若認為有相當理由,應在為處分時,積極反映聽證結果”。日本《行政程序法》第26條規定:“行政機關為不利益處分決定時,應充分斟酌筆錄內容及報告書中主持人意見”。瑞士《行政程序法》第32條規定:“官署為處分前應對當事人所以及時提出的重要陳述予以斟酌”。

之于昆明私改公方案,如果能做到以上兩點:第一,舉行私改公方案聽證會,廣泛聽取昆明市市民的意見,尤其是方案中所涉及幾個小區中業主的意見。第二,保證聽證會的效力,不會“聽而不證”的走過場,切實根據聽證會結果科學的作出決策。那么,政府就做到了決策的民主與科學。

我們正在建設中國特色的社會主義現代化強國,對于我們來說,民主更是一個好東西,也更加必不可少。對于能夠加強社會主義民主的聽證程序,我們也應該立足本國國情,逐步展開推廣,為公眾表達其利益訴求提供有效渠道,為賦予公眾充分的政治參與權提供法律保障。隨著社會主義法制的不斷健全,聽證程序也一定會在政府決策的各領域得到廣泛應用,進一步提高我國政府行政管理的民主化、科學化和法制化水平。

參考文獻:

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