干旱背景下水法之缺陷及完善

張　楠

摘要伴隨著《水法》和《水污染防治法》的相繼修訂,我國現行水法規體系日趨完備。然而面對日益嚴峻的水資源形勢,相關問題層出不窮。在解決干旱和水資源短缺、水污染、水資源浪費嚴重等問題時,水法則暴露出了其不相適應性。因此,對水法進行再審視,找出癥結所在,并求解決方法是十分必要的。

關鍵詞干旱 水法 旱災綜合風險管理制度 水權

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-046-02

一、我國現行水法規的基本情況

我國現行的水法規體系包括全國人大、人大常委會頒布的水法律、國務院制定的水行政法規、部規章制度和地方性水法規。其內容主要包括水資源開發利用和保護、水污染防治、水產業政策、防汛與抗旱、水土保持、工程管理與保護、水利經營管理、執法監督管理等方面。

目前出臺的與水相關的主要法律有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》等4部,行政法規20余件,部門規章90余件,并出臺了《水利產業政策》和《水利產業政策實施細則》等多項政策性文件。與水環境管理相關的法律主要有《環境保護法》和《水污染防治法》,相關的行政法規主要有《水污染防治法實施細則》和《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等。

從地方來看,省級人大及其常委會頒布的地方性水法規已有近百件,省級政府發布的規章有200多件,各種地方性規范文件近百件,其范圍涉及水資源管理、水環境保護、開發利用、節約以及水害防治等各個方面,基本形成了比較完整的地方水法規體系。

2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國水法》,這充分體現了黨和國家對水利事業的高度重視。新水法站在時代的高度,在總結1988年水法實施經驗和借鑒國外水資源管理及立法經驗的基礎上修訂而成,貫徹了新時期黨中央治水方針、政策以及思路和目標,是實現水資源可持續發展戰略的重要舉措,必將促進水利事業在國民經濟發展中發揮巨大的作用。為貫徹落實新《水法》,各地將水法實施辦法的修訂作為立法重點,相繼修訂了各地的水法實施辦法,一批新的地方性法規和規章也詳細頒布。可以說,新《水法》的實施,掀起了水法規建設的一個高潮。

從總的趨勢來看,水法規的立法數量在增多,而且質量不斷提高;更加凸顯依法行政、依法治水;更加強調政府的責任,政府權力和責任的統一;更加重視對公民、法人和其他社會組織利益的維護;公眾參與制度開始納入到水法規體系中。

二、水法在干旱背景下的困惑

(一)我國旱災形勢嚴峻

20世紀90年代后期以來,我國北方地區的干旱面積呈擴大趨勢,極端干旱事件頻繁發生。特別是2008年11月1日以來,北京、天津、河北大部、山西、山東、河南、安徽北部、江蘇北部、湖北東北部、陜西北部、寧夏、甘肅東部等北方冬麥區降水量較常年同期偏少五成至八成,山西中部、河北中南部、河南東北部和中部、山東西部、安徽西北部等地降水量偏少八成以上。氣象專家綜合分析認為,北方冬麥區旱情為30年一遇,小麥主產區旱情為50年一遇。

就在很多人仍對2008年底至2009年初北方罕見嚴重旱災心有余悸時,2009年7、8月的北方又遭受了嚴重的夏伏旱。旱情集中發生在北方糧食主產區,山西、內蒙古、遼寧、吉林、河北、新疆等6省區受旱面積達1.55億畝。全國作物受旱面積1.70億畝,其中重旱6299萬畝,干枯1608萬畝,有390萬人、437萬頭大牲畜因旱發生飲水困難。

干旱是我國主要自然災害之一,不僅對工農業生產造成影響,波及城鄉居民生活用水安全,嚴重時還會對生態環境帶來重大危害,影響經濟社會可持續發展。由于特殊的自然地理條件,旱災對我國經濟社會發展的制約作用依然十分突出。特別是近年來,受全球氣候變暖和大規模經濟開發等因素的影響,我國干旱缺水問題越來越突出,旱災發生頻率越來越高,影響區域越來越廣,造成的經濟損失也越來越大。1990年以來,我國年均因旱災造成的直接經濟損失約占同期GDP的1%以上,遇嚴重干旱年景,該比例超過2%。同時,我國抗旱減災的領導體制和組織機構還不健全,規范有序的抗旱應急響應機制尚未建立;在規范政府的權力與責任以及公民、社會各利益主體的權利與義務等方面存在制度缺失,抗旱過程中各方面利益的協調難度很大;不少地區抗旱投入嚴重不足,抗旱能力十分薄弱,影響了抗旱工作的開展。

(二)水法解不了旱災之“渴”

2009年2月26日,溫家寶總理簽署第552號國務院令,公布了《中華人民共和國抗旱條例》。《條例》是我國第一部專門規范抗旱工作的行政法規,為解決當前抗旱工作中存在的矛盾和問題提供了法律依據。《條例》的頒布施行,對于進一步規范和做好抗旱減災工作,推進抗旱事業健康發展,保障經濟社會又好又快發展將發揮十分重要的作用。《條例》的頒布施行,填補了我國抗旱立法的空白,標志著抗旱工作進入了有法可依、規范管理的新階段。這是我國水利法制建設的一件大事,對新時期我國抗旱減災事業發展具有重要的現實意義和深遠的歷史影響。

至此,可以說我國已經在構建應對干旱災害的法律體系方面具有了一定基礎,這為應對旱災帶來的社會危機,依法實施有效的風險管理,提供了一定的法律保障。《抗旱條例》是以《水法》為依據制定的,但是,作為水法規體系中基本法的《水法》卻對抗旱工作僅有原則性規定,缺乏系統性和可操作性,難免出現法律規范之間的不協調。中央一級以應急性行政立法為主,雖然保證了突發事件由行政機關應急處理的特點,但由于缺少上位基本法的控制,大大削弱了處理突發事件的協作與合力,降低了危機處理能力。

《水法》作為水法規體系中的基本法,起著“龍頭”作用,卻無法發揮帶頭作用,面對亟需解決的現實問題顯得束手無策。雖然《抗旱條例》的頒布實施是對其的有益補充和完善,但其自身的缺陷仍不容忽視。一部法律的價值在于能得到有效實施,而若無法應對實踐中不斷出現的問題則無異于紙上談兵的擺設。

干旱災害的發生無外乎自然原因和人為原因。對于自然原因,法律可以規定風險預防機制和應急管理體制,而《水法》沒有;對于人為原因,《水法》更是缺乏具體的實施細則,過于原則和抽象的規定已經不能適應多變的公共應急法制社會的需要。在發生自然災害時,更多的需要具體詳盡而且到位的法律規定予以先行保障,以便做到有法可依,而不是類似“節約用水”之類口號式的倡導。現代社會需要“行動”的法律而不是只會“喊口號”的法律。只有法律提供出具體的行為模式,公眾才會知道該怎樣去做,也就是要讓公眾對法律知曉和認同,進而適應和配合。這樣才能讓法律規范充分發揮出應有的保障作用。

三、水法中防治干旱的立法完善

我們雖然沒有足夠的能力來改變自然、影響自然災害的發生,但是卻可以掌握自然災害發生發展的規律,預測一些自然災害的變化趨勢,為自然災害潛在發生和影響地區的人們采取有效措施避免更大的損失爭取到足夠的時間和空間。

(一)在水法中確立旱災綜合風險管理制度

該制度在于未雨綢繆,只有具備憂患意識才能有備無患。旱災的風險管理通過分析、預測干旱發生發展規律,評估一旦發生旱災可能造成的影響,優化自合各類抗旱措施,以求最大限度降低旱災損失,并在干旱結束后對抗旱措施進行后評價的全過程。這種制度是主動防御旱災的一項重要舉措,應根據各地氣候特點、水源條件、用水需求,分析發生不同程度干旱可能出現的供水短缺情況,明確水源調度、節水限水、應急開源等應對措施及啟動程序。

(二)在水法中明晰水權制度

在我國,水資源十分短缺而且分布嚴重不均衡,北方地區缺水的問題尤為嚴重。旱災的頻繁發生也多基于這樣的自然地理原因。在這種情況下,除節約用水、治理污水外,流域內、跨流域調水以及地區內、跨地區調水就成為解決當前和今后水資源短缺的重要手段。跨流域調水涉及水資源的優化配置、水資源所有權與市場經濟手段的銜接等問題,而這些問題的核心就在于對水權的認識。

新修訂的《水法》不少規定仍體現著以行政手段為主管理水資源的思想,真正體現市場機制和價值規律的內容卻很少,水資源的市場化管理制度基本沒有建立起來,對直接的市場主體之間水資源交易制度更沒有做出規定。新《水法》中有關明晰水權、建立取水許可制度的內容都只是水資源使用、收益權等進行轉讓的前提,而不是水權轉讓方面本身的規定。對于取得用水權后,水權的性質、權利的內容、能否轉讓等都缺乏明確規定,不能滿足實踐的要求。水權的運行需要公眾的知情和參與監督,新《水法》雖實現了水資源的集權化管理,但缺乏公眾在水權流轉過程中的參與和知情權。

(三)增加對“三農”用水管理的專章規定

我國旱災分布的明顯特點是以糧食主產區為主要受災地區。糧食安全涉及到人民生活、社會穩定乃至國家安全。據統計,目前全國一半以上的耕地沒有水利設施,由于投入不足,我國農業整體還是“靠天吃飯”。都說水利是農業的命脈,由于歷史欠賬多、投入不足,一些水利設施多年運行老化失修,或是山塘廢棄,有水留不住;或是渠道淤積,有水引不來。這些薄弱的水利設施,在抗旱中成了擺設。一旦遇到大旱,只能靠臨時調動大量的抽水機來抽水澆地,或靠水車拉水灌溉,往往要消耗大量的人力、財力,捉襟見肘。因此,解決好農業、農村、農民用水問題,改變靠天吃飯的被動落后農業耕作現狀,不僅能有效防御旱災減少損失,更是水法不應或缺的重要一部分。

對“三農”用水管理做出專章規定的好處在于,法律上的側重可以有效帶動政策上的傾斜和資金上的加大投入。如果說旱災的發生是人類無法避免和阻攔的,那么當災難過后還不知亡羊補牢,那就是國家和政府的人為之過了。“三農”問題內容涉及廣泛,涵蓋了政治、經濟、社會以及法制等各個方面,哪一個環節沒有考慮周全,就會牽一發而動全身,一出問題就不是小問題。因此,在法律規定中對其予以側重,不僅體現出其重要地位和程度,更能引起足夠重視,從而加快解決包括旱災等一系列問題的速度,提高法律的實施效率和執行率。如此而來,可以說是水法規體系和“三農”的雙贏結果。

四、結語

人類不合理的開發、建設活動加重了自然災害。提高應對氣候變化、增強防御和減輕極端天氣氣候災害的能力,還必須堅持走人與自然和諧的可持續發展道路,保護自然環境,加強生態建設,節約資源能源;尊重自然規律,未雨綢繆,加強規劃,科學設計,使人居環境和重要的戰略基礎設施遠離災害多發、易發區和自然環境脆弱區,才能有效地降低極端天氣氣候災害的損失。

參考文獻:

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