云南蘭坪縣礦電資源開發(fā)環(huán)境法律問題研究

楊　笛

摘要對環(huán)境保護不力和資源的非可持續(xù)利用顯然是云南省蘭坪地區(qū)乃至中國農(nóng)村貧困落后的根本因素,有效的保護地方管理體系能夠幫助緩解貧困,直接和間接地促進當?shù)氐陌l(fā)展。本文以蘭坪縣礦產(chǎn)水電資源開發(fā)環(huán)境問題為出發(fā)點,分析討論如何運用環(huán)境法律原則與經(jīng)濟手段保護貧困地區(qū)資源與環(huán)境,解決法律制度不健全、管理機制不完善等問題,找到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境法律制度之間的平衡點。

關鍵詞蘭坪縣 水電資源 礦產(chǎn)資源 管理體系

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-077-03

云南省蘭坪白族普米族自治縣位于滇西北高原,地處金沙江、瀾滄江、怒江流域的中心地帶,地理和交通呈星型向“三江并流”國家級風景名勝區(qū)的周邊各縣輻射。幅員4325平方公里,人口20萬人。居住有白族、普米族、怒族等14個少數(shù)民族。擁有得天獨厚的礦產(chǎn)資源和水能資源,目前礦產(chǎn)資源承載量達1100萬個金屬噸,鉛鋅儲量位居全國之首;蘊藏水能承載量達248萬千瓦,有巨大的開發(fā)價值。2007年統(tǒng)計地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值29.3億元,①農(nóng)村居民人均可支配凈收入1556元,失業(yè)率4.5%,是集邊疆、山區(qū)、民族、貧困為一體的少數(shù)民族自治縣。在過去幾十年里,蘭坪縣經(jīng)濟盡管總量有大幅增加,但經(jīng)濟自主增長能力較弱,依然未擺脫高投資、高能耗、低效益、低附加值的重復建設上。犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟回報的情況特別突出,全縣礦產(chǎn)資源與水能資源利用率低,河流污染嚴重,經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間矛盾還未有效解決。筆者認為,這些問題將嚴重制約了蘭坪縣的經(jīng)濟社會發(fā)展,必須切實改變現(xiàn)狀,高效利用資源、減少環(huán)境污染,實現(xiàn)資源利用的良性循環(huán)。

一、蘭坪縣礦電資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響

(一)對自然、文化景觀的影響和破壞

蘭坪縣作為“三江并流”地區(qū)世界自然文化遺產(chǎn)重要組成部分,擁有“三江并流”世界自然遺產(chǎn)8個片區(qū)。水利工程建設工程的占用土地和開挖,造成對自然保護區(qū)內(nèi)森林、植被和其他生物資源的砍伐和毀壞,減少陸生動植物的生存環(huán)境和棲息地,導致陸生動植物個體數(shù)量的減少,危及重要物種和生態(tài)系統(tǒng)的生存和存在。瀾滄江干流的小灣電站,由于修建大壩和相關的道路建設,對河流兩岸進行了大面積的工程開挖,導致原生態(tài)環(huán)境發(fā)生巨大變化,建設工程附近的動植物失去它們賴以生存的環(huán)境。

(二)對地質(zhì)結(jié)構(gòu)的影響

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不采取相應措施,對地質(zhì)結(jié)構(gòu)造成了不可逆轉(zhuǎn)的破壞。蘭坪縣每年從地表和地表深處開采區(qū)大數(shù)額的礦石和圍巖,改變和破壞了地球表面和巖石圈的自然平衡,使地質(zhì)環(huán)境不斷改變和惡化。局部區(qū)域的地應力的不平衡可能引發(fā)地面沉降、滑坡、水土流失、地表及地下水流向改變等地質(zhì)災害。蘭坪縣沿瀾滄江四鄉(xiāng)鎮(zhèn)因處于瀾滄江干熱河谷區(qū),沿江一線生態(tài)脆弱、水土流失嚴重,泥石流、滑坡、洪災等自然災害頻繁發(fā)生。

(三)影響生態(tài)平衡

蘭坪縣電站建設所引起的河流水文情勢變化,使河流中原有魚類和水生生物區(qū)系發(fā)生改變,使原有魚類的種類和其他水生生物將會因大壩的修建改變其生活路線和生活周期,導致水生物種類和數(shù)量發(fā)生較大變化。大型水庫的形成將會截斷一些陸生動物的正常遷移路線最終使生物多樣性受到威脅,給植被恢復和土地復墾工作增加難度,造成項目區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。水電開發(fā)使河流的湖泊化已經(jīng)成為一種對“三江并流”自然保護區(qū)景觀的最大威脅。

二、蘭坪縣礦電資源開發(fā)與環(huán)境保護面臨的主要問題

(一)經(jīng)濟發(fā)展的短期效益與生態(tài)環(huán)境保護相沖突

蘭坪縣作為經(jīng)濟后發(fā)展的地區(qū),經(jīng)濟總量小,工業(yè)化進程還處于初級階段,加之粗放型的經(jīng)營模式,還沒有進入“環(huán)境與發(fā)展綜合決策支持系統(tǒng)”。當部門利益和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的短期利益與生態(tài)環(huán)境保護相沖突時,人們便以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取局部的經(jīng)濟利益。蘭坪縣有著豐富的礦產(chǎn)、水能、生物和旅游資源,是全國少有的資源富集縣。但是由于沒有處理好短期經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系,蘭坪縣經(jīng)濟盡管總量有大幅增加,但經(jīng)濟自主增長能力較弱,依然未擺脫高投資、高能耗、低質(zhì)量、低效益、低附加值的重復建設上。

(二)法律制度不健全、管理機制不完善

國內(nèi)學者的觀點認為自然保護地立法目的應當在于通過建立和完善自然保護區(qū)管理制度和措施,協(xié)調(diào)處理好自然保護區(qū)開發(fā)和利用的關系問題。而現(xiàn)行的法律法規(guī)立法缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和考慮的原則。在區(qū)域保護地方面,我國制定了《風景名勝區(qū)管理暫行條例》對風景名勝區(qū)的建設和管理作了規(guī)范,《森林法》《自然保護區(qū)法》《生態(tài)功能區(qū)劃管理辦法》等法律法規(guī)也有部分條款涉及到自然保護地的建設和管理。我國有關自然保護地的法制框架已經(jīng)基本形成,但是我國還沒有一部有關自然保護地的綜合性法律,現(xiàn)有有關貧困地區(qū)保護地建設的基本規(guī)定比較零散、不全面、適用性不強。現(xiàn)行法規(guī)的效力位階比較低,在法律的權(quán)威上受到一定的限制。《蘭坪白族普米族自治縣自治條例》存在較大的局限性,缺乏有針對性的規(guī)定和制度,對自然保護地的統(tǒng)一、科學管理產(chǎn)生了較大的影響。完善蘭坪縣環(huán)境保護與經(jīng)濟開發(fā)相矛盾的典型區(qū)域的環(huán)境保護法律空缺,能夠填補全國生態(tài)保護方面的法律空白,如:《生態(tài)保護法》《自然保護區(qū)法》《生態(tài)功能區(qū)劃管理辦法》。

三、解決蘭坪縣礦電資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間矛盾的理論依據(jù)

(一)環(huán)境效益理論

效益理論指的是在資源開發(fā)利用過程中要注重經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益的統(tǒng)一。資源開發(fā)要講究一定的經(jīng)濟效益,但片面追求經(jīng)濟效益必然損害環(huán)境資源。環(huán)境經(jīng)濟效益是指某項活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的綜合。簡單的說,環(huán)境經(jīng)濟效益=環(huán)境效益+經(jīng)濟效益。礦產(chǎn)資源利用、水電開發(fā)的活動,不能單純追求經(jīng)濟效益,而應追求環(huán)境效益的最大化。②蘭坪縣礦電資源綜合開發(fā)利用要與環(huán)境保護治理并重,必須堅持走新型工業(yè)化發(fā)展道路。切實解決好開發(fā)礦產(chǎn)資源又可能造成的泥石流、城市熱島效應和土地復墾問題,通過植樹造林、綠化環(huán)境等生物治理;水電資源開發(fā)要立足資源節(jié)約型發(fā)展模式,科學合理地開發(fā)和保護好土地資源,保護生物多樣性,對水、森林、草原等重要資源實行強制性保護和保護性開發(fā),確保資源的永續(xù)利用。

(二)環(huán)境法的基本原則

環(huán)境法的基本原則是以保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標,以環(huán)境保護和法的基本理念為基礎所形成的貫徹于環(huán)境立法和執(zhí)法的基礎性和根本性準則,它反映了環(huán)境法的本質(zhì)和技術(shù)原理,以及國家環(huán)境保護的基本政策。資源的開發(fā)利用要遵循環(huán)境法的基本原則,使之貫穿于整個資源開發(fā)、利用、保護過程中。其內(nèi)容主要有環(huán)境保護同經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則,預防為主、防治結(jié)合,綜合治理原則,全面規(guī)劃、合理利用自然資源原則,污染者負擔原則,國家干預原則。其中,環(huán)境保護同經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則是當代環(huán)境立法的首要基本原則,反映了當代環(huán)境法的實質(zhì)和體現(xiàn)了當代環(huán)境法的價值取向。同時強調(diào)在環(huán)境的承載力內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟為出發(fā)點,要求使用自然資源時,應將廢物量減到最小限度;要求維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性;要求當環(huán)境退化為不可避免時,必須將其退化減至最低限度,最大限度地利用環(huán)境改善與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的互補性。③

四、蘭坪縣自然保護地資源開發(fā)與環(huán)境保護統(tǒng)一的對策

(一)建立和完善生態(tài)環(huán)境保護與恢復的法律和規(guī)劃體系

2008年4月新修訂的《節(jié)約能源法》提出了限制能耗高污染重的機組發(fā)電等很多具體可操作的節(jié)能措施,明確國家實行財政、稅收、價格、信貸和政府采購等政策促進企業(yè)節(jié)能和產(chǎn)業(yè)升級。蘭坪縣礦電資源開發(fā)應遵循以下基本制度:調(diào)查評價項目的規(guī)劃審查制度,探礦權(quán)采礦權(quán)設置和出讓的規(guī)劃制度,礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理和土地復墾項目的規(guī)劃審查制度,對部分礦產(chǎn)年度開采總量的控制制度,公告和監(jiān)督檢查制度等。不符合規(guī)劃的礦產(chǎn)資源調(diào)查評價項目和礦產(chǎn)資源保護項目,不予立項審查,不符合規(guī)劃要求的探礦權(quán)采礦權(quán)的設置、申請等不予批準發(fā)證,對不符合規(guī)劃的礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理與土地復墾項目,不予批準立項。實施過程中,強調(diào)以下一些制度的完善。④

1.“三同時”制度與環(huán)境成本核算制度的完善

建立環(huán)境成本核算制度,在此基礎上改革環(huán)境稅費制度,使排污費高于污染治理成本,從而真正實現(xiàn)污染者付費的原則;把"三同時"制度和污染集中處理或污染物的委托處理制度結(jié)合起來,使污染集中處理或污染物委托處理情況成為"三同時"制度的實施例外;明確限期治理制度的適用條件和期限,堅持達標排放合法;改革環(huán)境評價制度,設立進行環(huán)境影響評價的資格證書與執(zhí)業(yè)管理制度,并使生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境影響評價制度與區(qū)域開發(fā)的環(huán)境影響評價制度及污染集中處理或委托處理企業(yè)的環(huán)境影響評價結(jié)合起來。

2.環(huán)境稅費制度的選擇

根據(jù)污染者承擔的環(huán)境法律基本原則,礦山企業(yè)交納環(huán)境稅費是合理且有效防治污染與破壞的手段。針對礦產(chǎn)開發(fā)中的排污行為進行收費可以促進開發(fā)者加強環(huán)境管理,節(jié)約并綜合開發(fā)利用礦產(chǎn)資源,治理污染,改善周邊環(huán)境。相比而言針對開發(fā)產(chǎn)量的稅收制度更加具有可操作性。筆者認為環(huán)境稅制度更加適合于蘭坪縣礦產(chǎn)資源領域。

3.嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價與審批制度

承擔涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設項目環(huán)境影響評價的單位必須具備自然保護專業(yè)方面的技術(shù)力量。項目的環(huán)境影響報告書中要設專章或?qū)ｎ}報告,對因項目所造成的自然保護區(qū)結(jié)構(gòu)與功能、保護對象的影響與保護價值的彎化作出預測,提出保護與恢復治理方案,組織有關方面的專家進行專題論證。對于蘭坪縣的水電資源開發(fā),要綜合勘查、綜合評價、綜合利用,對所涉及的自然保護區(qū)現(xiàn)狀作出評價。依靠科技進步和科學管理,提高采選綜合回收率。

(二)實施環(huán)境經(jīng)濟手段

從經(jīng)濟學的角度看,開發(fā)生態(tài)資源具有外部性的特征。要想矯正在資源開發(fā)利用過程中的負外部性,就必須將環(huán)境作為公共品。⑤最有效的方法是直接管制——環(huán)境負外部性的內(nèi)部化(頒發(fā)污染排放標準)。污染排放標準,也叫環(huán)境標準,是政府通過調(diào)查研究,確定社會所能承受的各種環(huán)境污染程度,規(guī)定各行各業(yè)所允許的排污量,凡排污量超過規(guī)定的限度,則給予經(jīng)濟的或法律上的懲罰。其根本目的是為了使污染企業(yè)排放的污染物數(shù)量控制在政府確定的最優(yōu)污染程度。以礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)為例,某礦區(qū)排放大量的廢水,要以排污標準為限,排污標準的設定往往是基于一定的健康指標。超過標準排污者將受到懲罰。

圖1橫坐標Q表示某礦區(qū)企業(yè)的經(jīng)濟活動水平,W表示某礦區(qū)企業(yè)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中污染物的排放量。縱坐標表示污染造成的邊際成本或降低污染給社會帶來的邊際收益。MEC代表邊際外部成本。MNPB代表邊際私人凈效益。政府管制機構(gòu)必須根據(jù)最優(yōu)污染程度來確定最優(yōu)污染標準。MNPB的邊際收益曲線與MEC邊際外部成本曲線的交點E是最優(yōu)污染點。E點之右,污染程度較嚴重,污染所造成的邊際社會成本大于邊際收益,只要降低污染就有利。因此,排污者只要超過了排污標準,政府將處以高額罰款。污染者的經(jīng)濟活動就盡量不超過這一點,達到最優(yōu)改進,也就是經(jīng)濟學中的帕累托改進。蘭坪縣礦電資源開發(fā),要實行高耗能企業(yè)直接同發(fā)電企業(yè)簽訂合同,確定排污標準,鼓勵電力企業(yè)和高耗能企業(yè)通過互相參股、直供、租賃等方式,減少污染,最終實現(xiàn)資源開發(fā)經(jīng)濟外部性的內(nèi)部化。⑥

(三)政府部門依法加強監(jiān)管和系統(tǒng)規(guī)劃,建立有序、高效、環(huán)保的礦業(yè)開發(fā)新秩序⑦

1.加強政府引導,調(diào)控電力市場

地方政府督促職能部門做好電力市場的監(jiān)督和管理工作,按照國家電力體制改革方案,建立規(guī)范的電力市場機制,深化電價改革,建立健全合理的項目申報制度與電價形成機制。積極配合做好大電前期工作,營造良好的開發(fā)環(huán)境。目前黃登巖、大華電站已列入華能集團開發(fā)日程,配套建設項目220千伏輸電線路和超高壓變電站全面啟動,各級各部門要積極主動配合華能集團搞好項目前期準備工作。簡化項目審批手續(xù),為水電開發(fā)提供優(yōu)質(zhì)服務。

2.加強執(zhí)法監(jiān)督、明確各部門職責、加強配合

在地方管理機構(gòu)的設置中,環(huán)境保護的綜合部門與行業(yè)部門均按照各級地方人民政府與上級主管部門雙重領導的模式建立,環(huán)境管理的綜合部門無法脫離地方保護的干擾真正實施國家統(tǒng)一的管理方針政策。應該在遵守現(xiàn)有法律規(guī)定的前提下,按照效率、協(xié)調(diào)、民主決策等原則合理設置各部門的職(下轉(zhuǎn)第91頁)(上接第78頁)權(quán)范圍,加強環(huán)境保護綜合管理機構(gòu)與礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合,消除部門立法的不良影響,確立各部門間的正常關系,以保證管理目標的實現(xiàn)。

3.加強礦山環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測以及災害防治

環(huán)境法基本原則要求在解決環(huán)境問題過程中必須以預防為主、防治結(jié)合、綜合治理。這些原則具體到礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的環(huán)境保護中,首先要求政府部門要組織開展礦山生態(tài)環(huán)境調(diào)查評價。為綜合治理提供現(xiàn)實依據(jù)。其次,礦山企業(yè)必須加強在礦山開發(fā)過程中可能誘發(fā)災害的調(diào)查、監(jiān)測及預報預警,及時采取有效防治措施,并向當?shù)卣鞴懿块T提交監(jiān)測報告。另外,必須建立信息網(wǎng)絡,做好防災減災預案,最大限度地避免突發(fā)性災害發(fā)生。

4.整頓和規(guī)范礦電資源開發(fā)秩序

2007年蘭坪縣在整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作中,查封了石登鄉(xiāng)“三山”共90個非法礦洞,河西鄉(xiāng)和營盤鎮(zhèn)共炸封69個非法礦洞。通過整頓和規(guī)范礦電資源開發(fā)秩序工作,切實解決了當前礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、流通及資源優(yōu)化配置中存在的突出問題,為推動地方礦業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。在今后礦業(yè)權(quán)出讓方面還要做到以下幾個方面:一是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場的管理者的管理和監(jiān)督職能;二是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場主體的勞資及其權(quán)利義務;三是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場運作規(guī)則、程序及條件;四是規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場的中介活動,包括建立礦業(yè)權(quán)評估制度、礦業(yè)權(quán)經(jīng)紀制度、礦業(yè)權(quán)咨詢制度和礦業(yè)權(quán)代理制度等。

5.建立多元的礦電資源環(huán)境保護投資機制⑧

經(jīng)過多年的盲目開采,蘭坪縣礦電資源環(huán)境存在許多頑固性問題,將這些問題的嚴重后果以及治理責任完全讓企業(yè)承擔也是不公平的。政府部門需要建立多元的礦山環(huán)境保護投資機制。對廢棄礦山和老礦山,國家在示范項目的基礎上,加大生態(tài)環(huán)境恢復治理的力度,并鼓勵社會資金投入。對于新建立的礦山則由企業(yè)單獨承擔治理費用。總之,礦產(chǎn)和水電資源的開發(fā)與利用涉及環(huán)境問題廣泛而復雜,堅持實施礦產(chǎn)資源“在保護中開發(fā),在開發(fā)中保護”的原則,提高全民的資源意識和環(huán)境意識,將環(huán)境保護貫穿于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全過程。

未來五年,蘭坪仍將處于繼續(xù)深化改革、夯實基礎、改善條件、發(fā)揮優(yōu)勢、加快發(fā)展的歷史階段。國家繼續(xù)進一步加大了對少數(shù)民族地區(qū)的扶持力度,云南省內(nèi)實施的“云電外送”戰(zhàn)略,更為蘭坪依托資源優(yōu)勢,發(fā)展壯大礦電支柱產(chǎn)業(yè),加快推進新型工業(yè)化進程提供了難得的契機。面對這樣的機遇,應把資源開發(fā)對環(huán)境的負效應降到最低,盡快調(diào)整目前蘭坪縣的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),積極探索建立在可持續(xù)發(fā)展基礎上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),按照科學發(fā)展觀的要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,加快能源、冶金等基礎性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鼓勵發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型工業(yè)項目,堅持以“預防為主”的原則依法治礦,早日實現(xiàn)“中國綠色鋅都”的宏偉目標。

注釋:

①李樹立.蘭坪白族普米族自治縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年發(fā)展規(guī)劃綱要.蘭坪白族普米族自治縣人民政府.2007年.

②魯傳一.資源與環(huán)境經(jīng)濟學.北京:清華大學出版社.2004年版.

③汪勁.中國環(huán)境法原理.北京:北京大學出版社.2000年版.

④蔡守秋.環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境行政訴訟.武漢:武漢大學出版社.1992年版.

⑤李克國,魏國印,張寶安.環(huán)境經(jīng)濟學.北京:中國環(huán)境科學出版社.2003年版.

⑥萊斯特·R·布朗.生態(tài)經(jīng)濟.北京:東方出版社.2002年版.

⑦國家經(jīng)貿(mào)委資源節(jié)約與綜合利用司.環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃.2001(10).

⑧王婭.環(huán)境保護需要觀念創(chuàng)新和機制創(chuàng)新.中國環(huán)境報.2002-06-15.

參考文獻:

[1]劉鴻亮.環(huán)境費用效益分析方法及實例.北京:中國環(huán)境科學出版社.1998年版.

[2][美]梅納德·M·哈弗斯密特等著.過孝民等譯.環(huán)境、自然系統(tǒng)和發(fā)展.北京:輕工出版社.1988年版.

[3]張坤民.可持續(xù)發(fā)展論.北京:中國環(huán)境科學出版社.1987年版.