潔凈煤技術產業化面臨的法律問題及對策

殷召良　張　鵬

摘要本文首先對潔凈煤技術做了簡單概述,然后從法律的角度分析了國家促進潔凈煤技術發展的法律法規和政策,著重在完善相關政策體系方面提出了相關建議,期望相關的法規能夠更加健全和有效的促進這項技術的發展。

關鍵詞潔凈煤技術 產業化 法律

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-092-02

一、潔凈煤技術概述及在我國的發展

(一)潔凈煤技術概述

潔凈煤技術(CleanCoalTechnology,簡稱CCT)一詞來源于美國,1980年列入了能源詞匯,是80年代初期美國和加拿大關于解決兩國邊境酸雨問題談判的特使德魯·劉易斯(DrewLewis,美國)和威廉姆·戴維斯(williamDavis,加拿大)提出的。它是針對使用煤炭對環境造成污染所提出的技術對策,是最大限度利用煤的能源,同時將造成的污染降到最小限度的技術方案。從概念上說潔凈煤技術是指煤炭從開發到利用全過程中,旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉化及污染控制等高新技術的總稱。它將經濟效益、社會效益與環保效益結合為一體,成為能源工業中國際高新技術競爭的一個主要領域。

(二)潔凈煤技術在中國的發展

中國多年來圍繞提高煤炭開發利用效率,減輕燃煤引發的環境污染,開展了大量的研究開發和推廣工作,具有一定的基礎。但總體上起點較低,與發達國家相比有明顯的差距。隨著國家宏觀發展戰略的轉變,作為實現可持續發展和實現兩個根本轉變的戰略措施之一,潔凈煤技術得到黨、政府和有關部門的高度重視,在中國出現強勁的發展勢頭。1995年,根據國務院的指示,成立了以國家計委為組長單位,以國家科委和原國家經貿委為副組長單位,由國務院13個有關部、委、局組成的國家潔凈煤技術推廣規劃領導小組。1997年國家計委發文印發經國務院批準的《中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發展綱要》,成為促進中國潔凈煤技術發展的指導性文件。由于中國煤炭開采和利用的特點決定,中國潔凈煤技術領域與國外潔凈煤技術領域重點放在燃燒發電技術上有所不同,涵蓋從煤炭開采到利用全過程,是煤炭開發和利用中旨在減少污染和提高效率的煤炭加工、燃燒、轉化和污染控制等新技術的總稱。①

二、我國關于潔凈煤技術的法律現狀

潔凈煤技術是當前世界各國解決環境問題的主導技術之一,也是高技術國際競爭的重要領域之一。我國圍繞提高煤炭開發利用效率、減輕對環境污染開展了大量的研究開發和推廣工作。隨著國家宏觀發展戰略的轉變,中國政府把潔凈煤技術作為可持續發展和實現兩個根本轉變的戰略措施之一。我國于1994年成立了煤炭工業潔凈煤工程技術研究中心,1995年成立了國家潔凈煤技術推廣應用領導小組,1997年國務院批準了《中國潔凈煤技術九五計劃和2010年發展綱要》。該綱要詳細論述了發展潔凈煤技術的意義、方式以及我國發展潔凈煤技術需要解決的關鍵問題,對潔凈煤技術的發展起了很大的推動作用。

潔凈煤技術涉及多行業、多領域、多學科,是一項龐大的系統工程,因此也涉及到了從煤炭開采到環境保護等多項法規和政策。《中華人民共和國煤炭法》第三十五條規定“國家提倡和支持煤礦企業和其他企業發展煤電聯產、煉焦、煤化工、煤建材等,進行煤炭的深加工和精加工。國家鼓勵煤礦企業發展煤炭洗選加工,綜合開發煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭”,第三十六條明確規定“國家發展和推廣潔凈煤技術”;2007年10月28日發布的《中華人民共和國節約能源法》第三十一條“國家鼓勵工業企業采用高效、節能的電動機、鍋爐、窯爐、風機、泵類等設備,采用熱電聯產、余熱余壓利用、潔凈煤以及先進的用能監測和控制等技術”;《中華人民共和國大氣污染防治法》第二十六條“國家采取有利于煤炭清潔利用的經濟、技術政策和措施,鼓勵和支持使用低硫份、低灰份的優質煤炭,鼓勵和支持潔凈煤技術的開發和推廣”。此外,《中國節能技術政策大綱》,《當前國家優先發展的高技術產業化重點領域指南(目錄)》明確提出國家要發展和推廣潔凈煤技術,并對各項潔凈煤技術的采用、工程建設、經營等作出詳細規定。《中國二十一世紀議程》把潔凈煤技術作為實施中國可持續發展戰略的重要措施中的重要組成部分1999年中央,國務院召開的全國技術創新大會上,明確加快清潔能源,清潔生產相關技術及其產業化的發展,潔凈煤也是重要的組成部分。2001年7月25日,國家計委印發了《國家計委關于對潔凈煤技術發電發電示范工程項目實行優惠政策的通知》,國家計委決定對國家電力公司啟動的潔凈煤發電發電示范工程實行優惠政策。

三、關于潔凈煤技術在法律法規中的問題

(一)國家相關立法的目的有偏差

從各國環境法立法目的的表述中可以看出,不管其運用多少條款或者應用何種方式進行規定,從根本上講,可以歸結為對于環境保護與經濟發展關系的不同認識,即是以保護環境或者保護人體健康為唯一目的,還是以環境保護和經濟協調發展為目的。這就是學者所謂的一元論與二元論學說。我國目前采用的是二元論。《中華人民共和國環境保護法》第一條規定“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進社會主義現代化的建設,制定本法。”二元論是人類對經濟發展的矛盾心態在環境法中的表現。經濟發展的同時帶來了生態危機,最為明智的選擇,莫過于將經濟發展與環境保護結合起來。這種魚與熊掌兼得的愿望,得到了普遍的認可。可是,當我們進一步追問它的實際效果時則不能不感到沮喪。②在促進潔凈煤發展中的法律法規中我們不難發現這種矛盾的存在,特別是一些地方政府制定的規章和政策,都表達了對經濟發展的追求。我國環境執法人員一旦遇到環境利益與經濟利益相矛盾的情況,一般都會選擇經濟發展優先,這種選擇無疑符合我國環境立法的要求。我國相關的環境資源立法的二元性,對于潔凈煤技術的發展甚至整個環境保護事業產生了一定程度的負面影響,這種情況必須得到改變。

(二)法律法規的具體可實施性不強

不少法律法規存在著原則性規定比較多,具體性條款比較少,量化指標和日期指標更少的特點。有些法律法規嚴格地講只屬于框架性、指導性的法律文件,條款細化不夠。缺乏具體規定的法律法規條款,為解釋和實施工作留下了自由裁量的空間,以至于產生諸多問題,導致法律法規的實際效力遠未達到立法預期。以現有的法律法規為例,涉及行政機關責任的條款,一般只是提某級“人民政府”或“有關部門”,這就容易造成行政機關之間相互推委扯皮的官僚主義現象,甚至最后責任懸空。

在我國,政府部門是能源戰略、能源政策的制訂者,能源產業發展的指揮者,也是節能增效措施的倡導者。但是我國出臺的各種能源方面的法律法規,幾乎沒有針對老百姓的具體激勵條款。法律法規與億萬人民的切身利益之間似乎總存在一定的距離。如果說在過去計劃經濟時期這樣做還無可厚非,那么今天在建設社會主義市場經濟的時代,這個缺陷就已經成為建立有效法制的一個障礙。在倡導全民樹立節能意識,努力建設節約型社會的過程中,如何利用市場機制和經濟激勵措施來貫徹落實國家的法規,這是擺在中國立法機構面前的重要課題。在我國環境法經濟激勵機制的進一步完善中,首先應注重強調轉變傳統的直接行政管制的思維,使經濟手段符合市場經濟規律、利益驅動原則和供求關系原理來調節環境經濟活動,是設計真正發揮市場機制作用的經濟手段的先決條件,市場經濟下的法律法規只有與市場經濟規律相符合才能發揮最大的作用。

四、對政策支持體系完善的建議

潔凈煤技術具有社會公益性的特征,其產業化發展或形成現實市場均需要政府提供有效的政策支持。這種政策可分為兩個方面,針對使用者的政策決定市場的有效需求,針對生產者的政策決定向市場提供先進的裝備和優良的產品。

(一)環境政策

1.排污費提高到有效費額水平。有效的排污罰款額應接近污染控制的邊際成本,企業如采取交納排污費,而不進行治理,必定蒙受"經濟多付出"的損失,從而使企業自覺地應用新技術和新產品。應發揮環境法規的強制作用,嚴格執法是目前需要解決的重點問題。

2.建立與經濟政策協調一致的環境政策。環境政策和發展政策脫節、缺乏一致的政策體系是當今我國環境問題解決不力的重要癥結之一。 目前環境部門的目標很難在經濟部門的增長指標、投資方向、技術選擇上得以體現,也就是說,環保目標在中國往往缺乏具體的發展政策支持。一方面環保部門在為環保目標努力,而另一方面,經濟部門卻繼續采用與此相悖的發展方式。這種一邊保護一邊污染的情形相當普遍。環保部門和經濟部門這種不一致、不協調甚至沖突也是潔凈煤技術難以實現產業化的直接原因。因此,環境政策和經濟政策的制定應當保持協調一致。

3.制定合理的環境標準。國家在一定時期制定的環境標準,應當是適應該經濟發展階段的經濟實力和技術能力,并且有利于鼓勵技術進步的。環境標準的設計應考慮環境治理成本的最小化原則。如美國對電廠大氣污染物SO2的排放標準規定是分類的,規定使用低硫煤的電廠,煙氣中SO2脫硫率控制在70%即可達標。這樣,就為使用低費用的干法脫硫技術開了綠燈。同時,也鼓勵了企業使用低硫煤。這就是合理的環境標準所構成的激勵機制在起著促進技術進步和節約治理成本的正面作用。③

(二)價格經濟體系

價格經濟體系是保障企業在現有經濟實力條件下,能夠體現采用潔凈煤技術所得效益的社會性和公益性,而不是由企業承擔所有的成本。對燃用高硫煤的電廠采用脫硫技術應給予電價調整的政策,以使成本社會化。 征收煤炭消費稅,促進用戶燃燒可提高效率的優質煤和采用節能技術,如在工業鍋爐中燃用型煤或動力精煤,使用先進高效的燃煤鍋爐等。

(三)投資及稅收政策體系

針對潔凈煤產業的發展具有跨行業,跨部門,投資大,周期長,尚有投資風險的特點,政府應充分運用投融資政策手段對該產業的發展予以扶植和引導。現階段應對潔凈煤技術裝備,尤其對關鍵設備技術和重點項目應給予適度的傾斜政策。通過財政補貼,低息貸款,折舊優惠等措施,強化對社會投資的示范引導作用,進而推動傳統產業的改造和新產業的生成。同時要加強國際交流與合作,鼓勵外商以各種形式參與投資,并在技術,設備進口等方面給予優惠。

發展潔凈煤技術還要加快資本市場建設的步伐,進一步理順投融資渠道,建立多元化的資金市場體系和風險投資機制。這既是我國經濟結構調整和市場經濟發展與深化的要求,也是推動潔凈煤技術產業化發展需要求。 發展潔凈煤技術有良好生態效益和社會效益,從長遠來看其經濟效益也會逐漸顯現。但就目前來說,高耗煤企業會因此增加運行成本,降低企業的經濟效益。為此,應有合理的價格調節政策,以實現潔凈煤技術成本的社會化,鼓勵企業發展應用先進技術。

關于稅收政策,可以考慮在生產及消費兩個環節調節征收。在生產環節,可以考慮向煤炭生產企業以含硫量征收環境稅,限制高硫煤進入市場;在消費環節,則用征收煤炭消費稅的辦法,促進用戶使用可提高效率的優質煤和節能技術。 對于企業新上潔凈煤技術項目(或采取潔凈煤技術的建設項目)的應在投資調節稅,土地使用稅等方面給予優惠。同時應參照環保,資源綜合利用,節能技術等產業的政策優惠,給予所得稅,經營稅,甚至增殖稅等方面的優惠,從源頭上降低潔凈煤技術產業及用戶市場的成本。

五、結語

發展潔凈煤技術是我國現在和將來解決能源與環境問題的必然選擇,它需要經歷長期的發展歷程。在其發展歷程中,法律問題的合理解決將對潔凈煤技術本身的發展產生巨大的推動作用,同時也能為其他環境問題的解決提供很好的借鑒意義,并且能夠促進環境法本身的發展。潔凈煤技術作為一項龐大的系統工程,應充分發揮政府在調動社會資源,組織協調,宏觀管理及服務方面的功能,通過運用政府的組織資源、法律資源、市場資源和人才資源,使計劃、財稅、經貿、科技、國土資源與環保各部門通力合作,形成集中,統一的強有力的領導,促進潔凈煤技術產業化的進程,從而使這項技術在我國得到快速有效的發展。

注釋:

①俞珠峰.潔凈煤技術發展及應用.化學工業出版社.2004年版.

②呂忠梅.環境資源法學.科學出版社.2004年版.

③中國電力部門應用潔凈煤技術、保護環境的政策支持.中國環境法網.