ＡＤＲ在行政糾紛解決中的適用

楊　璐

摘要行政糾紛可以分為兩類,一類是由行政機關直接因公權力的行使而產生的糾紛;另一類是指在某些特殊情況下,行政機關介入民事糾紛中,直接予以處理。作為糾紛的一種,行政糾紛除了訴訟等傳統方式外,在ADR體系中,也能探索出合理解決的方案。本文此角度出發,以探討行政糾紛的解決。

關鍵詞ADR 行政糾紛 糾紛解決

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-164-02

ADR之所以能與訴訟程序的強勢下得到發展,可歸結于兩個詞,即“成本”和“效率”。訴訟所要花去的高昂成本,對于今天的經濟人來說,是“無心承擔”的,特別是即便進行訴訟,也不能保證自己的利益得到最大化的伸張。因此,從ADR的視角來探討行政糾紛解決的問題,也許不僅僅對于行政糾紛的處理,甚至對于行政本身都是一個“培養基”。

一、 行政糾紛

糾紛,在一定程度上,被人們視為社會進步的推進器,同時也是破壞社會和諧發展的潛在因子。在各種糾紛中,行政糾紛是關于行政上法律關系的糾紛。筆者認為,從更為廣闊的視角看,行政糾紛可以分為兩類,一類是由行政機關直接因公權力的行使而產生的糾紛;另一類是指在某些特殊情況下,行政機關介入民事糾紛中,直接予以處理。①

第一類行政糾紛較為傳統,根據主體的不同,又可分為兩種,即作為行政主體而直接與行政相對人之間形成的糾紛,以及行政機關之間發生的糾紛。前者,是由于具體行政部門行使行政權,進而與行政相對人發生行政關系時,引發的行政糾紛。后者,行政機關之間由于權屬性質、范圍、級別以及行使等問題,可能發生重合、遺漏、互相干涉等情況,因此也會引發行政機關內部不同主體的糾紛。

第二類在嚴格意義上說,可以歸納為由民事糾紛所引起的行政糾紛。由于其特殊的性質,往往被委任給行政機關處理,因此著上濃重的公法色彩。行政機關處理的這類民事糾紛必須至少具備下述條件,即具有重大社會影響;具有相對普遍性;處理結果可以被反復適用。

二、 ADR概況分析

目前世界上各國普遍采用Alternative Dispute Resolution(替代性糾紛解決,簡稱ADR)來表示在訴訟之外對糾紛予以處理的方式和程序,②從運營的主體來看,ADR主要可以分為下述三種,本文也將主要圍繞ADR的這三種類型來分析行政糾紛的解決機制。

(一)司法型ADR

也稱為法院附設非訴訟程序(court-annexed ADR)。主要指在法院主持下進行的的民事調停、家事調停,特別是婚姻和勞動爭議等。從總體上看,法院功能的重心正在從糾紛解決向參與社會利益和價值的調整,即參與決策的方向轉化。③正是這種功能取向上的變化以及法院自身的威信,讓ADR在法院的“紅榜”中遙遙領先。下述的這組數據可以很好的說明這一點。美國1980-1993年間,在聯邦法院提起的的民事案件中平均僅有4%進入審判,34%的案件不經審判機即告終結,55%的案件或者被撤銷或者被和解,余下的7%則被移送或者發揮。可以看到在訴訟以外解決的糾紛占到了多數。④由此可見,法院是得到了絕對的信任的,從側面也映射出糾紛當事人對法院以外的ADR缺乏足夠的信任。

(二)行政型ADR

即由行政機關主持的ADR。這類行政機關是很廣泛的。諸如:國民生活中心(國家)、消費生活中心(地方)——以咨詢為主,基本上是從事苦情處理和斡旋的,不直接處理案件;公害等調整委員會(具有重大社會影響的案件)、建筑工程糾紛審查會——直接進行仲裁和調停;公平交易委員會、勞動委員會——準司法型行政機關。與之相對的就是日本的幾種典型的ADR:中央勞動委員會ADR、消費者信貸與ADR。可以說,行政型ADR是行政機關以其自身的專業技術以及行政權威而獲得處理ADR事務的通行證。

(三)民間型ADR

這類ADR數量有限,是由民間組織加以介入并處理糾紛的方式。從糾紛解決的角色體系看,此種第三人區別于糾紛的當事者卻又介入了該糾紛過程,并能夠從中立的立場給糾紛帶來解決或終結。⑤其權力來源多數是因為其受到認可的社會優勢,尤其是得到當事人的信任。例如日本的交通事故糾紛處理中心,這是一個中立的民間ADR機構。目前在我國,以往的民間型ADR組織通常都具有一定的行政北京,比如,消費者保護協會以及勞動仲裁委員會,它們依靠政府財政支持,在性質上介于民間性和行政性之間,但是在法律上他們是獨立的社會團體。

三、 行政糾紛的ADR式的解決

作為糾紛的一種,行政糾紛除了訴訟等傳統方式外,在ADR體系中,也能探索出合理解決的方案。本文第一部分所提及的行政糾紛類型中,由于行政組織間的行政糾紛仍然是在公權力內部發生的,并沒有產生直接的溢出效應,基于三權分立的原則,應當也能夠實現行政權力內部的調整和監督。故而,不在下述討論范圍內。⑥以下就結合上述提及的的三種ADR模式來探討行政糾紛的解決。由于主體特性的不同以及行政糾紛自身的特點,因而,我們應特別留意,加以區分。

(一) 司法型ADR模式

如前所述,這種類型的ADR主要是基于法院的權威性而博得信任的。因此,法院在運用ADR來解決行政糾紛時,應當尤其注意這種權威性的把握,既不能濫用也不能誤用。在此,是否進入訴訟程序這一分界點對我們具有重要的意義。

首先,ADR程序的主持人不應當是案件審理的法官。也即,如果ADR是在訴訟階段被啟動的,那么原審理該案件的法官則不能繼續作為ADR程序的主持人;如果ADR是在非訴訟程序中啟動的,那么也必須保證,之后該主持人不能作為可能就糾紛問題提起的行政訴訟的主持人。這樣規定的目的是為了避免ADR程序成為一種變相的審判,也可避免法官的主觀意見先入為主。

此外,ADR程序中所提出的證據和觀點不得作為審判時的依據。因此,它一般不會要求嚴格的舉證責任和程序,甚至在對證據和事實進行認定的時候也會做出適當的妥協,⑦所以這種證據和事實,本身就存在著一定的主觀性,與審判時所要求的客觀、真實的證據之間可能存在差異。

(二) 行政型ADR模式

人們對于這類型的ADR自然會產生的一個顧慮無疑是——介入了糾紛的行政機關是否能夠“清者自清”呢?即使沒有陷入這樣的行政糾紛之中,但是作為同一個行政體系內一部分,又是否能夠保證不互相包庇呢?在憲法上,由行政機關來處理本應有司法機關處理的問題,是否能夠得到支持呢?這一系列的問題,都可以說是ADR走入行政視域中必須理清的。

為了解決立法地位法院與行政機關享有行政糾紛解決權的合憲性問題,美國最高法院提出了關于司法權委托的一種理論,即“公權利理論”——對于有關公權利的事項,根據國會的判斷,即可由司法法院管轄,也可由國會通過立法、授權其他機關管轄。之后,國會通過立法賦予州際商業委員會決定以終局性,聯邦最高法院也通過判例,承認其作出的事實部分具有“實質性證據”效力,從而形成了一個心得司法權委托標準——“司法權本質屬性說”。無論是“公權利理論”,還是“司法權本質屬性說”都是為了賦予非司法機關以合憲、合法的處理行政糾紛的權力。而這些權力在傳統的理念中,應當是只能屬于法院的。美國的這種探索較為完美的處理了司法權與行政權在處理行政糾紛時的沖突。⑧

在東方的日本,在此方面也有不俗的成績。其設有專門的苦情處理制度。該制度是指就行政機關的業務聽取私人的不平、不滿等苦情,并對該苦情采取某種對策。⑨這種苦情可以由做出行政行為的行政機關自己來處理,也可以由其他機關作為第三者予以處理。這種處理方式更為靈活、簡捷,而且成本較小。日本的公害糾紛處理制度也是日本一個傳統的行政型ADR。主要是依據日本于1970年制定的《公害糾紛處理法》。當公害加害者和被害人產生糾紛時,根據當事人的申請,可以由公害糾紛處理組織進行交涉,作出判斷。

四、 民間ADR模式

日本于2004年制定,并于2007年4月正式施行《促進裁判外糾紛解決程序利用法》,被稱為日本ADR基本法。隨后制定了該法的實施令和實施規則以及實施指導等,對ADR程序進行了全面的規定。

日本ADR基本法主要規定了日本ADR的基本理念、國家職責、民間ADR機關的認證制度、認證糾紛解決程序的法律效力問題等。其中以民間糾紛解決程序業務的認證制度最為耀眼。這一制度其實就是由國家機關對民間ADR組織的資質進行鑒定的制度,且這種認證具有排他性,即民間ADR機關未經認定,不得擅自使用使人誤解其已經通過法定認證的語言。該法第六條對民間ADR機關的專業知識和能力以及經營管理方面的實力提出了具體要求,同時規定了民間ADR機關的若干義務,包括在選定程序實施者過程中應當貫徹的基本要求,比如回避原則、標準化程序設計義務、保密義務等。此外,在非律師的情況下,采取必要措施,保證在糾紛解決過程中當事人能獲得適當的專業性知識。由于日本《仲裁法》中已經規定了時效中斷,因此該法并沒有將仲裁業務納入認證制度之中。

一般來說,由于行政糾紛通常涉及公共利益,因此私人是不適合介入的。但是,正如行政事務本身繁雜、專業的特點,有些甚至連行政機關也無法獨立完成,此時,無論是借助民間的專業機構,或者專家個人的力量,對于這類行政糾紛的有效、及時的解決十分的重要。當然監督是不可避免的。比如像前述日本ADR基本法設立的民間糾紛解決程序業務的認證制度就是一個值得借鑒的嘗試,這對于一個國家民間ADR的規范化、制度化而言無疑起到了錦上添花的效果。

五、 結語

公權力之所以為強勢權力,即在于其所代表的是多數人的利益。在一個分權的社會中,盡管行政主體權力來源于社會大眾的授權和支持,但是,并不代表他們就是確實服務于公眾的。權力可以在縱向上分出高低,一樣也可以在橫向上劃分領域。因此,妥善運用不同ADR的特點,以解決行政糾紛問題,無疑是對其最佳的演繹。

注釋:

①⑨[日]鹽野宏.楊建順譯.行政法.北京:法律出版社.1999年版.第254頁,第292頁.

②[日]小島武司.陳剛譯.訴訟制度改革的法理與實證.法律出版社.2001年版.第181頁;劉曉紅.構建中國本土化的ADR制度的思考.河北法學.2007(2).第36-37頁.

③范愉.非訴訟程序(ADR)教程.中國人民大學出版社.2002年版.第24-25頁.

④[美]史蒂文·蘇本,瑪格瑞特·伍.蔡彥敏,徐卉譯.美國民事訴訟的真諦.法律出版社.2002年版.第214頁.

⑤王亞新.糾紛,秩序,法治——探尋研究糾紛處理與規范形成的理論框架.清華法律評論(第2輯).清華大學出版社.1999年版.第25-29頁.

⑥我們可以從另外的角度來看這個問題。如果行政機關內部的行政糾紛過分的嚴重,當然的會對社會產生巨大的負面影響,但是如果作為三權分立的一個重要支點,出現這種情況的話,將會是對整個政治體制的災難性破壞,ADR這種由軟法中引進的機制是無力應對的;而如果并未產生如此巨大影響,憑借公權力自身的修復力,完全可以實現糾紛的解決,甚至由于行政機關的特殊使命性,還可能使其面臨內部的懲罰,因此,不必也不能求助于外部的ADR.

⑦需要指出的是,這種妥協是否允許不在本文討論范圍中。應當那個說,即使公權力具有不可任意處斷性,但是終究是還是規定在“不可任意”這一范圍內的,而且所謂公權力也并不是什么高高在上的神秘體,其根本目的應當是為了實現公民個體的利益。故而,適當的妥協是可行的。當然,如何妥協以及妥協的程度仍需技術化.

⑧楊建順.比較行政法——方法、規制與程序.北京:中國人民大學出版社.2007年版.第218-224頁.