對(duì)如何發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督功能服務(wù)基層檢察工作的若干思考

俞　蕾　金　鶯

摘要檢察統(tǒng)計(jì)是人民檢察院對(duì)檢察工作的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、匯總和綜合分析,反映檢察工作的真實(shí)情況,揭示檢察工作的活動(dòng)規(guī)律。隨著檢察工作的不斷發(fā)展,基層檢察統(tǒng)計(jì)工作在檢察事業(yè)發(fā)展中的作用也愈加明顯。然而,當(dāng)前檢察統(tǒng)計(jì)工作以完成統(tǒng)計(jì)報(bào)表為主,統(tǒng)計(jì)分析不力,統(tǒng)計(jì)監(jiān)督意識(shí)淡薄的問(wèn)題較為突出,使檢察統(tǒng)計(jì)未能真正起到預(yù)測(cè)形勢(shì)、總結(jié)成績(jī)和問(wèn)題,服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策的作用。據(jù)此,本文就如何發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督功能,服務(wù)基層檢察工作進(jìn)行了思考與探索。

關(guān)鍵詞檢察統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督檢察工作

中圖分類號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-186-02

一、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的涵義與內(nèi)容

統(tǒng)計(jì)工作的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)真實(shí),在這一前提得到保證后,就需要充分挖掘、利用統(tǒng)計(jì)資料,把報(bào)表上的“死數(shù)字”變成“活資料”,而統(tǒng)計(jì)監(jiān)督正是這樣一項(xiàng)根據(jù)數(shù)據(jù)整理、分析,從而進(jìn)行質(zhì)量預(yù)警、決策參謀和監(jiān)督的工作。

(一)正確認(rèn)識(shí)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督

根據(jù)《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》第二條規(guī)定:“統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析,提供統(tǒng)計(jì)資料和統(tǒng)計(jì)咨詢意見,實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督”;《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》第四條明確規(guī)定了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員依法獨(dú)立行使下列職權(quán):統(tǒng)計(jì)調(diào)查權(quán),統(tǒng)計(jì)報(bào)告權(quán)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督權(quán),其中統(tǒng)計(jì)監(jiān)督權(quán)即“根據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督,檢查國(guó)家政策和計(jì)劃的實(shí)施,考核經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和工作成績(jī),檢查和揭露存在的問(wèn)題,檢查虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改統(tǒng)計(jì)資料的行為,提出改進(jìn)工作的建議。”

從上述的法律規(guī)定描述,不難看出統(tǒng)計(jì)監(jiān)督應(yīng)具備以下功能:第一,檢查相關(guān)政策、計(jì)劃的實(shí)施情況,是否按照既定要求完成,是否達(dá)到既定目標(biāo);第二,考核一段時(shí)期內(nèi)的工作效益和成績(jī);第三,檢查和揭露工作中存在的問(wèn)題,尤其是監(jiān)督統(tǒng)計(jì)資料不實(shí)的情況;第四,提出改進(jìn)建議。只有做到以上幾點(diǎn),才是真正發(fā)揮了統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的功能。檢察統(tǒng)計(jì)作為一種特殊的統(tǒng)計(jì),其統(tǒng)計(jì)監(jiān)督同樣應(yīng)當(dāng)具備以上功能。

(二)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督與統(tǒng)計(jì)服務(wù)的關(guān)系

統(tǒng)計(jì)監(jiān)督與統(tǒng)計(jì)服務(wù)是統(tǒng)計(jì)工作的兩翼,對(duì)于促進(jìn)統(tǒng)計(jì)工作建設(shè),提高統(tǒng)計(jì)工作地位,發(fā)揮統(tǒng)計(jì)工作作用都是至關(guān)重要的。①統(tǒng)計(jì)監(jiān)督與統(tǒng)計(jì)服務(wù)其實(shí)是相輔相成的,兩者不可偏一,沒有離開服務(wù)的監(jiān)督,也沒有失去監(jiān)督的服務(wù),這是辯證的統(tǒng)一。就目前的現(xiàn)狀而言,我們著重強(qiáng)調(diào)檢察統(tǒng)計(jì)為全體檢察工作提供服務(wù),但這同時(shí)也淡化和削弱了統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能,在監(jiān)督不力的情形下其實(shí)統(tǒng)計(jì)服務(wù)也難以起到真正的作用。

(三)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的區(qū)別和聯(lián)系

除了統(tǒng)計(jì)監(jiān)督,目前基層檢察機(jī)關(guān)主要的監(jiān)督方式還有以下幾種:案件質(zhì)量督查——主要由研究室負(fù)責(zé);檢務(wù)效能監(jiān)察——主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)。這三種監(jiān)督既有區(qū)別又有聯(lián)系,共同構(gòu)成基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系。

監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)與工作方法不同:統(tǒng)計(jì)監(jiān)督重在整理、分析全面的檢察統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),從而進(jìn)行預(yù)警、參謀等宏觀監(jiān)督工作,其基本工作方法是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理、分析;案件質(zhì)量督查重在對(duì)于檢察機(jī)關(guān)辦理的案件質(zhì)量進(jìn)行檢查,以保證案件質(zhì)量這一生命線,其基本工作方法是審查相關(guān)案件的法律文書;檢務(wù)效能監(jiān)察重在對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行具體職責(zé),工作規(guī)范情況以及工作效率的檢查,其基本工作方法是通過(guò)立項(xiàng),根據(jù)項(xiàng)目需求組成專項(xiàng)小組進(jìn)行監(jiān)察。

然而,三者之間既有區(qū)別又不是完全孤立的,其聯(lián)系體現(xiàn)在以下方面:首先,統(tǒng)計(jì)監(jiān)督為其他監(jiān)督提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù),因?yàn)樗械臋z察工作數(shù)據(jù)都源于檢察統(tǒng)計(jì),因此無(wú)論何種監(jiān)督都需要統(tǒng)計(jì)監(jiān)督提供數(shù)據(jù);其次,三種監(jiān)督互有交叉,可以互相借鑒。比如統(tǒng)計(jì)監(jiān)督對(duì)階段時(shí)間內(nèi)類案特點(diǎn)的分析材料可以與案件質(zhì)量監(jiān)督對(duì)該類案件的監(jiān)督材料相互參考,針對(duì)某一類案件提出預(yù)測(cè)分析,并總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn);最后,在某些情況下可以跨部門合作開展監(jiān)督工作,整合各方力量,使監(jiān)督真正落到實(shí)處,服務(wù)檢察工作大局。

二、當(dāng)前制約統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作發(fā)展的主要因素

在當(dāng)前我國(guó)刑事司法制度和刑事法律制度正在發(fā)生深刻變化的情形下,統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作應(yīng)該大力發(fā)揮其提供決策信息,反饋工作成績(jī),提出改進(jìn)建議等多方面功能。然而,綜觀目前的基層實(shí)際情況,以下因素成為制約統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作發(fā)展的主要原因。

(一)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作思想認(rèn)識(shí)不足,意識(shí)淡薄

大部分檢察干警對(duì)于檢察統(tǒng)計(jì)的認(rèn)識(shí)就是填制檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表,而且在觀念上認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)辦案來(lái)體現(xiàn)工作價(jià)值,檢察統(tǒng)計(jì)工作無(wú)足輕重,業(yè)務(wù)部門也一定程度上存在檢察統(tǒng)計(jì)工作主要由辦公室負(fù)責(zé)等思想。正是這些思想的長(zhǎng)期影響,導(dǎo)致檢察統(tǒng)計(jì)人員在開展工作時(shí)缺乏以下意識(shí),極大地影響統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作的開展。

1.缺乏數(shù)據(jù)分類、加工意識(shí)。檢察統(tǒng)計(jì)面臨的工作對(duì)象是在一定時(shí)間和范圍內(nèi)多個(gè)部門、多個(gè)案件的總體的數(shù)量表現(xiàn)②,面對(duì)如此數(shù)量的信息內(nèi)容,如果缺乏數(shù)據(jù)分類和加工意識(shí),就會(huì)發(fā)生面對(duì)大量檢察數(shù)據(jù)卻無(wú)從下手,無(wú)法反映具體問(wèn)題的狀況。

2.缺乏整體預(yù)測(cè)、分析意識(shí)。檢察統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)加工整理之后,已經(jīng)能夠初步體現(xiàn)檢察辦案情況,在此基礎(chǔ)上,需要進(jìn)一步的進(jìn)行預(yù)測(cè),對(duì)于今后可能出現(xiàn)的案發(fā)情況,人案矛盾等進(jìn)行分析。如果缺乏此意識(shí),就會(huì)發(fā)生僅僅簡(jiǎn)單描述某種現(xiàn)象數(shù)量的多少,而無(wú)法通過(guò)對(duì)數(shù)量的分析加工來(lái)揭示事物的本質(zhì)及其發(fā)展變化的原因和規(guī)律。

3.缺乏做好參謀、參與決策意識(shí)。檢察統(tǒng)計(jì)人員以及部分領(lǐng)導(dǎo)往往僅把檢察統(tǒng)計(jì)工作的全部看作是完成檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表,提供常規(guī)性的檢察統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),而沒有認(rèn)識(shí)到統(tǒng)計(jì)部門是整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的信息中心,是決策參謀部。這一思想認(rèn)識(shí)直接影響到統(tǒng)計(jì)監(jiān)督發(fā)揮其最關(guān)鍵也是最有價(jià)值的決策參謀功能。

(二)統(tǒng)計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)有待提高,培訓(xùn)亟需跟上

檢察統(tǒng)計(jì)工作,尤其是統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作要把數(shù)據(jù)、情況、問(wèn)題和建議融為一體,這對(duì)統(tǒng)計(jì)人員有較高的要求:首先,必須熟悉檢察業(yè)務(wù)工作流程,具備一定的業(yè)務(wù)能力,這樣在面對(duì)紛繁的數(shù)據(jù)時(shí)才能具有職業(yè)敏銳感;其次,應(yīng)具有一定的統(tǒng)計(jì)學(xué)知識(shí),能夠自如地分析、駕馭數(shù)據(jù);再次,要有一定的文字能力,能夠進(jìn)行深度的統(tǒng)計(jì)分析、預(yù)測(cè)和建議。目前基層檢察院的統(tǒng)計(jì)人員往往難以同時(shí)滿足以上三種能力的需要。此外,基層檢察機(jī)關(guān)還存在這樣一種現(xiàn)狀,即新進(jìn)人員較多擔(dān)任部門的內(nèi)勤工作并承擔(dān)部門統(tǒng)計(jì)職責(zé),且統(tǒng)計(jì)崗位調(diào)動(dòng)頻繁,這就導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)崗位新手較多。然而,目前開展的部門崗位培訓(xùn)以業(yè)務(wù)培訓(xùn)為主,較少涉及到檢察統(tǒng)計(jì)工作,辦公室開展的統(tǒng)計(jì)條線培訓(xùn)又僅限于辦公室統(tǒng)計(jì)員這一層面,無(wú)法深入到業(yè)務(wù)部門,存在部門統(tǒng)計(jì)工作培訓(xùn)的空白點(diǎn)。

(三)統(tǒng)計(jì)工作開展不夠完整

統(tǒng)計(jì)認(rèn)識(shí)過(guò)程和其他認(rèn)識(shí)過(guò)程一樣,是一個(gè)由感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)不斷發(fā)展與深化的過(guò)程。一般經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)(定性)到統(tǒng)計(jì)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)整理(定量),最后通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析而達(dá)到對(duì)事物本質(zhì)和規(guī)律性的認(rèn)識(shí)(定性)③。這是一個(gè)從定性——定量——定性的完整過(guò)程,缺少哪個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)偏差。然而,實(shí)踐中大部分的基層檢察機(jī)關(guān)僅限于完成基本統(tǒng)計(jì)資料的搜集、整理工作,缺乏對(duì)檢察工作本質(zhì)和規(guī)律性的分析。這樣的工作方式無(wú)疑違背了對(duì)辯證唯物主義對(duì)事物認(rèn)識(shí)的規(guī)律,無(wú)法通過(guò)數(shù)據(jù)揭示檢察工作的本質(zhì)和規(guī)律,無(wú)法對(duì)檢察工作起到更好的促進(jìn)作用。

三、對(duì)開展基層檢察統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作的具體思考

檢察統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作要真正在基層檢察機(jī)關(guān)得到推進(jìn),須從以下幾方面加以改進(jìn):首先必須從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到每位統(tǒng)計(jì)員都提升對(duì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作的意識(shí)和認(rèn)知,從思想上也是源頭上全面地認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的重要性和價(jià)值;其次,要從制度上完善檢察統(tǒng)計(jì)開展的內(nèi)容,從原來(lái)只重?cái)?shù)據(jù)收集和完成報(bào)表到全面開展統(tǒng)計(jì)監(jiān)督;最后,在加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,統(tǒng)計(jì)員要提升自身各方面能力,更好的適應(yīng)崗位需求。

在此,筆者著重對(duì)如何從制度上完善檢察統(tǒng)計(jì)內(nèi)容,系統(tǒng)性的開展統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作進(jìn)行如下思考。

(一)匯總、分類基礎(chǔ)檢察數(shù)據(jù)

這是所有統(tǒng)計(jì)工作的基礎(chǔ),根據(jù)高檢院的要求,目前基層院已經(jīng)能夠比較完整、系統(tǒng)的匯總、分類基礎(chǔ)檢察數(shù)據(jù),并形成相應(yīng)的檢察統(tǒng)計(jì)報(bào)表。高檢院目前對(duì)于檢察數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)著重在業(yè)務(wù)部門的辦案數(shù)據(jù),主要涉及到基層檢察院的反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、未檢、控申、民檢、監(jiān)所、技術(shù)等9個(gè)部門,這些部門的辦案數(shù)據(jù)已經(jīng)較完整的納入整個(gè)檢察統(tǒng)計(jì)軟件中。與此同時(shí),不難發(fā)現(xiàn)除去綜合部門外,還有法警隊(duì)、預(yù)防科等部門的數(shù)據(jù)并沒有納入統(tǒng)計(jì)范圍。這些部門的數(shù)據(jù)可能對(duì)于高檢的統(tǒng)計(jì)意義沒有其他業(yè)務(wù)部門那么重要,但是筆者認(rèn)為,對(duì)于基層檢察機(jī)關(guān)而言,要反映一個(gè)檢察院的整體工作狀況,這些部門的數(shù)據(jù)同樣具有重要意義,是不可或缺的組成部分。因此,對(duì)于有條件的檢察機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)在完成高檢的統(tǒng)計(jì)工作要求后,對(duì)這部分?jǐn)?shù)據(jù)也予以收集,以保證檢察數(shù)據(jù)的完整性,更為今后全面地分析數(shù)據(jù)、查找問(wèn)題、提出建議打下基礎(chǔ)。

(二)預(yù)警、分析重要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)

統(tǒng)計(jì)監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督的一大重要特點(diǎn)就是能夠?qū)崟r(shí)、全面反映檢察業(yè)務(wù)的重要情況,通過(guò)對(duì)某些重點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè),能夠較好的發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作的預(yù)警功能。在參考市院及其他區(qū)院監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)數(shù)據(jù)后,筆者建議應(yīng)著重對(duì)以下數(shù)據(jù)進(jìn)行每月檢測(cè):捕后撤案、捕后不訴、立案監(jiān)督以及追捕、追訴案件判處免予刑事處罰、法院改變定性、判決無(wú)罪、撤回起訴、二審改判、復(fù)議、復(fù)核后改變?cè)瓫Q定、申訴復(fù)查后改變?cè)瓫Q定等9類影響辦案質(zhì)量的重要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。一旦數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)異常,應(yīng)及時(shí)聯(lián)合研究室共同開展調(diào)研,分析原因,對(duì)確系執(zhí)法辦案中存在的問(wèn)題要及時(shí)反饋并提出建議。

對(duì)于數(shù)據(jù)異常的判斷標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)較難界定的區(qū)間,筆者認(rèn)為不必完全統(tǒng)一規(guī)定,拘泥于一個(gè)具體的數(shù)據(jù),因?yàn)槊總€(gè)區(qū)縣檢察院的具體情況各不相同,只要通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比、同比,發(fā)現(xiàn)較大波動(dòng)就可認(rèn)為異常,而有些重要數(shù)據(jù)比如判決無(wú)罪、復(fù)議、復(fù)核后改變?cè)瓫Q定、申訴復(fù)查后改變?cè)瓫Q定等則應(yīng)發(fā)現(xiàn)一例分析一例。

(三)總結(jié)、分析案件階段性特點(diǎn)及趨勢(shì)

對(duì)于案件特點(diǎn)和趨勢(shì)的分析向來(lái)是統(tǒng)計(jì)分析的一大主要陣地,其作用不僅局限于檢察機(jī)關(guān),更能輻射至地方,延伸統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能,服務(wù)大局。一段時(shí)間內(nèi)的刑事案件特點(diǎn)往往與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、治安等狀況密不可分,統(tǒng)計(jì)人員需牢記“犯罪是各種社會(huì)問(wèn)題的綜合反映”,在分析案件特點(diǎn)時(shí)緊緊圍繞區(qū)域特點(diǎn)深挖犯罪原因,引起有關(guān)部門重視,為保障一方平安服務(wù)。對(duì)于案件趨勢(shì)的分析同樣要結(jié)合具體區(qū)情、民情,確有實(shí)據(jù)的進(jìn)行預(yù)測(cè)。比如,在分析近年來(lái)辦理控申移送不立案監(jiān)督案件情況時(shí)發(fā)現(xiàn)該類案件自07年起明顯上升,其中的一個(gè)重要原因是公安機(jī)關(guān)自該年起對(duì)于不立案案件明確操作規(guī)范,必須向被害人提供《不立案決定書》,而被害人就可以憑這一法律文書至檢察機(jī)關(guān)控申部門要求立案監(jiān)督。據(jù)此預(yù)測(cè),隨著公民法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的不斷提高,該類立案監(jiān)督案件必然逐年上升。

(四)檢查、反映重點(diǎn)工作成效與不足

統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則規(guī)定統(tǒng)計(jì)監(jiān)督具有檢查國(guó)家政策和計(jì)劃實(shí)施的功能,對(duì)于一個(gè)國(guó)家統(tǒng)計(jì)可以起到監(jiān)督國(guó)家政策實(shí)施的作用,同樣對(duì)于一個(gè)基層檢察院,統(tǒng)計(jì)也應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督其重點(diǎn)工作的推進(jìn)方面起到一定作用。統(tǒng)計(jì)能夠檢查、反映的工作主要是與檢察業(yè)務(wù)流程密切相關(guān)的工作。比如,本院開展的輕微刑事案件快速辦理暨捕訴銜接機(jī)制改革探索,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以準(zhǔn)確的反映該機(jī)制實(shí)施以來(lái)輕微刑事案件的實(shí)際辦理期限,并與原來(lái)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比從而得出辦案效率實(shí)際的提升量。同時(shí),通過(guò)具體數(shù)據(jù)的分析,可以檢查該項(xiàng)機(jī)制在操作過(guò)程中是否存在不足,比如捕與訴的銜接環(huán)節(jié)是否順暢,捕訴銜接后辦案質(zhì)量與原來(lái)相比有無(wú)下降等。

(五)提出相關(guān)建議

在完成上述統(tǒng)計(jì)工作后,對(duì)于檢察工作的相關(guān)建議也已經(jīng)呼之欲出。作為基層檢察院的信息中心,要充分發(fā)揮其作用,敢于為領(lǐng)導(dǎo)提供相關(guān)的對(duì)策建議。對(duì)策建議要與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)密切相關(guān),要具有可操作性,要緊緊圍繞全院檢察工作大局,要真正起到以文輔政的作用。

注釋:

①安書琴.對(duì)實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作的幾點(diǎn)思考.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008(7).第108頁(yè).

②最高人民檢察院辦公廳編.檢察統(tǒng)計(jì)工作實(shí)用手冊(cè).中國(guó)檢察出版社.2002年版.第109頁(yè).

③王陽(yáng).檢察統(tǒng)計(jì)的困境與改進(jìn).人民檢察.2000(11).第51頁(yè).