法律援助服務質(zhì)量芻議

白寧芳

摘要法律援助的服務質(zhì)量不僅關系到法律援助受援人的合法權(quán)益能否真正實現(xiàn),而且關系到法律援助機構(gòu)和法律援助人員的形象和聲譽,關系到法律援助制度能否可持續(xù)發(fā)展。因此,建立健全法律援助服務質(zhì)量監(jiān)督體系就成為法律援助事業(yè)健康有序發(fā)展的必然要求。

關鍵詞法律援助 服務質(zhì)量 監(jiān)督

中圖分類號:D920.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-204-02

一、問題提出

“質(zhì)量”一詞,一般指產(chǎn)品的優(yōu)劣程度,是對某一產(chǎn)品所應當具備的品質(zhì)、效用及內(nèi)在價值的要求。同樣,法律援助的服務質(zhì)量是指法律援助機構(gòu)及其工作人員對受援人所提供的法律援助服務所應具備的品質(zhì)及其內(nèi)在價值要求。法律援助的服務質(zhì)量直接反映了法律援助機構(gòu)的工作章程的合理性、科學性和執(zhí)行的有效性,反映了其工作人員的辦案水平和個人素質(zhì),同時更在很大程度上能夠間接地反映受援人合法權(quán)益得到確實保護的現(xiàn)實情況。可以說,在法律援助工作中,機構(gòu)建設是法律援助管理的基礎,制度建設是法律援助管理的保證,辦案質(zhì)量則是法律援助管理乃至整個法律援助制度得以存續(xù)和保持可持續(xù)發(fā)展的核心和關鍵。正如加拿大不列顛哥倫比亞省法律服務協(xié)會首席執(zhí)行官S·鄧肯所說:“任何法律援助管理的中心問題將是確定按計劃提供的援助的范圍和質(zhì)量問題。”①隨著我國法律援助工作的廣泛開展,機構(gòu)建設滯后、工作規(guī)范缺乏、經(jīng)費嚴重短缺等一些涉及法律援助制度建設的基礎和前提條件方面的問題,在部分地方已得到一定程度的解決或緩解,但法律援助服務質(zhì)量總體較低的問題隨之凸現(xiàn)出來。由于諸多因素的影響,我國法律援助辦案質(zhì)量的總體水平尚不容樂觀,較之有償?shù)姆煞?法律援助辦案過程存在著重形式、走過場、敷衍塞責的現(xiàn)象。法律援助機構(gòu)重指派、輕監(jiān)督的現(xiàn)象還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。法律援助案件質(zhì)量的管理方式粗放、水平低下、難度較大。致使法律援助服務質(zhì)量參差不齊,一部分急需法律援助的人的得不到優(yōu)質(zhì)服務。實踐中,這些問題如果不引起應有的關注并加以解決,就可能使法律援助事業(yè)因質(zhì)量低劣、質(zhì)量失控而聲敗名裂。

二、原因分析

目前,影響法律援助服務質(zhì)量的主要原因包括:

第一,辦案經(jīng)費嚴重不足是影響法律援助案件質(zhì)量的根本原因。律師辦理法律援助案件所必須的辦案成本是一筆不菲的開支,包括差旅費、交通費、文印費、調(diào)查取證費和通訊費等。以上這些費用,在收費案件中都是由當事人支付。在法律援助案件中雖然按照《法律援助條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定,律師結(jié)案后可以要求法律援助機構(gòu)支付辦案補貼,但在實際操作中,很多地區(qū)包括上海等經(jīng)濟發(fā)達省區(qū),律師在當?shù)厮痉ㄐ姓块T規(guī)定的法律援助義務量范圍內(nèi)承辦案件,是得不到任何辦案補貼的,這筆費用完全由律師事務所或律師個人奉獻。即使能夠得到相應補貼,也遠遠不足以支付律師辦案過程所發(fā)生的成本支出。

第二,法律援助機構(gòu)對法律援助辦案質(zhì)量的監(jiān)督管理存在“不會管”、“不敢管”的現(xiàn)象。所謂“不會管”,一方面是由于衡量法律援助案件質(zhì)量涉及到標準、效果等諸多綜合因素,國內(nèi)至今沒有一套完整系統(tǒng)的衡量法律援助案件辦理質(zhì)量的標準。即使在世界上,就連開展法律援助工作較早的、法律援助事業(yè)比較發(fā)達的加拿大迄今為止也沒有一套統(tǒng)一的標準或方法來評估法律援助案件的辦理質(zhì)量。我國法律援助工作開展較晚,對法律援助案件質(zhì)量的監(jiān)管還處于摸索階段。另一方面缺乏可操作性的法律依據(jù),如《律師執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律》第15條規(guī)定:“律師不得拒絕和疏怠履行指派承擔的法律援助義務”。怎樣算是“疏怠”,不易界定,同時在實踐中也很難找到這方面的證據(jù)。所謂“不敢管”,由于沒有辦案補貼,法律援助機構(gòu)自身理短,不敢理直氣壯地監(jiān)督檢查律師等法律服務人員的辦案質(zhì)量,只滿足于把案件指派下去,很少對辦案質(zhì)量進行跟蹤調(diào)查。重指派、輕管理的現(xiàn)象在一些法律援助機構(gòu)中普遍存在,個別地方還相當嚴重。

第三,法律服務機構(gòu)和法律服務人員對辦理法律援助案件存在敷衍、懈怠情緒。實踐中,有不少律師和基層法律服務工作者辦理法律援助案件不如辦理收費案件那樣態(tài)度熱情、認真負責,對當事人有敷衍懈怠情緒。有的律師事務所把法律援助機構(gòu)指派的案件交給新上崗或案源少、辦案經(jīng)驗相對缺乏的青年律師,這也是影響法律援助辦案質(zhì)量的又一原因。

第四,現(xiàn)行法律援助制度分配案件時沒有考慮律師的專業(yè),這也是導致法律援助案件質(zhì)量不高的一個原因。目前,援助案件不分性質(zhì),按行政區(qū)域分派到各個律師事務所。由于各律師事務所的專業(yè)不一致,每個律師的專長和技能也各不相同,隨機分配案件必然導致跨專業(yè)操作,使律師無法最大限度發(fā)揮其專長,從而影響了律師的辦案質(zhì)量。

三、問題解決

法律援助的服務質(zhì)量不僅關系到法律援助受援人的合法權(quán)益能否真正實現(xiàn),而且關系到法律援助機構(gòu)和法律援助人員的形象和聲譽,關系到法律援助制度能否一開始就沿著正確的方向發(fā)展完善。因此,采取何種措施保證法律援助案件的質(zhì)量問題已經(jīng)越來越成為各級黨政部門和社會公眾關注的焦點,成為我國法律援助工作中亟待解決和明確的一個重要課題,而建立健全法律援助服務質(zhì)量監(jiān)督體系也就成為法律援助事業(yè)健康有序發(fā)展的必然要求。

(一)建立法律援助案件辦案費用補貼制度是提高辦案質(zhì)量的根本保證

現(xiàn)代法律援助制度的本質(zhì)是國家責任,體現(xiàn)了國家對社會貧弱群體維護合法權(quán)益的扶持。我國也以立法的形式明確了“法律援助是政府的責任”,政府責任的本質(zhì)就是政府為法律援助“買單”,而不是由律師“買單”。《條例》規(guī)定,“法律援助機構(gòu)收到結(jié)案材料后,應當向受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理案件的社會組織人員支付法律援助辦案補貼。”可以說《條例》為律師獲得政府的辦案補貼提供了法律依據(jù)和法律保障,也從根本上為保證法律援助的辦案質(zhì)量提出了解決辦法。當前需要做的是,沒有補貼的地區(qū)盡快建立辦案費用補貼制度,根據(jù)各地的情況制定實施細則明確辦案補貼的標準、范圍、項目以及補貼申請發(fā)放的程序,使辦案補貼具體化、制度化。已經(jīng)建立辦案補貼制度的地區(qū)要加大執(zhí)行力度,必要時可以追究相關人員的行政乃至法律責任。使政府責任真正落到實處,使援助經(jīng)費真正用到律師辦案上,解除律師辦理法律援助案件“自掏腰包”的后顧之憂。

(二)規(guī)范操作程序,加大監(jiān)督管理力度是提高法律援助服務質(zhì)量的重要步驟

由于法律援助服務的質(zhì)量涉及到法律援助運行的全過程,因此,要從法律援助工作本身的各個環(huán)節(jié)著手,通過規(guī)范法律援助運行過程中相關的操作程序,加大監(jiān)督檢查力度,對援助案件的質(zhì)量進行全面而嚴格的監(jiān)督管理。要使監(jiān)督管理有法可依、有章可循,制度建設至關重要,可以考慮建立健全以下幾個制度:

1.建立申請審查制度。案件的受理過程是法律援助工作的初始階段,建立完善的申請審查制度,進一步明確法律援助條件,對援助申請進行規(guī)范性審查,把好立案關口,才能把不符合條件的案件“摒棄”在法律援助大門之外,防止法律援助資源的浪費,以保證有限的資源真正能夠援助到最需要援助的人身上,保證法律援助工作的“專用性”和“針對性”。

2.實行一案一報制度。即法律援助機構(gòu)指派到法律服務機構(gòu)的案件,要求承辦案件的律師或其他人員,在開庭前向作出指派的法律援助機構(gòu)進行匯報。匯報的內(nèi)容主要為:案情分析意見、證據(jù)收集情況、代理(或辯護)的主要觀點和法律法規(guī)的適用意見。法律援助機構(gòu)應當對以上內(nèi)容進行審查并將審查意見附卷。

3.堅持重大疑難案件集體討論制度。對重大疑難案件采取集體討論制度,能夠使案件在從申請、審查到最終的訴訟結(jié)果等一系列環(huán)節(jié)過程中,減少因人為疏忽等原因出現(xiàn)的錯誤,如受援人資格不符合法律援助條件、案件事實不清楚、參考適用的法律維權(quán)不正確等問題,使當事人獲得最大程度的訴訟公正。

4.推行“兩卡”監(jiān)督制度。即法律援助機構(gòu)在指派案件后,向辦案執(zhí)法人員(法官、檢察官、仲裁員)和受援人發(fā)放法律援助質(zhì)量卡,將承辦律師的權(quán)利義務、承諾內(nèi)容、投訴電話公布其上。在案件辦結(jié)后,由受援人、執(zhí)法人員填寫意見后交于法律援助機構(gòu),作為確認一個案件質(zhì)量的要件。②

5.建立結(jié)案評估制度。由法律援助機構(gòu)成立專門監(jiān)管小組對分派給本機構(gòu)內(nèi)部工作人員和外派給社會執(zhí)業(yè)律師承辦的法律援助案件和法律援助承辦人員的工作表現(xiàn)從各個方面進行綜合評估。評估結(jié)果可以采取劃分等級的方式作出評價結(jié)論,評估結(jié)果由法律援助機構(gòu)掌握,并通報律師管理部門,以作為日后指派律師和對其給予處理或表彰時參考。

6.暢通服務質(zhì)量投訴渠道。通過公開投訴電話、網(wǎng)站等形式建立質(zhì)量投訴監(jiān)督制度,暢通受援人監(jiān)督投訴渠道;通過向受援人、公、檢、法等部門發(fā)放法律援助意見反饋卡等方式,將法律援助人員的執(zhí)業(yè)情況置于當事人和相關部門的監(jiān)督之下。

(三)完善對法律援助人員的考核獎懲機制和培訓教育是提高法律援助服務質(zhì)量的必要手段

要通過立法,進一步明確法律援助人員履行法律援助義務過程中的法律責任,將處理違紀違規(guī)與表彰獎勵相結(jié)合,以激勵和鞭策法律援助人員提高服務質(zhì)量。對無正當理由拒絕履行或不適當履行法律援助義務的法律援助人員,法律援助機構(gòu)應當有權(quán)進行批評教育或在有關管理部門對其年檢注冊時享有一票否決權(quán),并建議處以等額于相應法律服務事項收費標準的罰款。對于在辦理法律援助案件中推諉、拖延辦理或因不負責任致使受援人員遭受重大損失的法律援助人員,按照有關規(guī)定給予處罰。對達到評估標準、表現(xiàn)良好的法律服務機構(gòu)和個人給予相應的物質(zhì)和精神獎勵。另外,加強培訓,不斷提高法律援助人員的業(yè)務素質(zhì),有計劃有針對性地培養(yǎng)和鍛煉一批擅長辦理法律援助案件的專家型律師。同時加強執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律教育,增強法律援助人員承辦法律援助案件的責任感和榮譽感。

(四)完善法律援助案件指派制度是提高辦案質(zhì)量的有效措施

案件指派是指法律援助機構(gòu)在組織機構(gòu)內(nèi)部法律援助人員保質(zhì)保量完成自身承辦的法律援助案件的同時,將剩余的其他案件指派給社會律師承辦,以減輕自身辦案壓力的過程。案件指派是否科學合理直接影響到案件辦理質(zhì)量和受援人切身利益。指派給社會律師的案件太少,就會加大自身工作壓力;反之,則會使社會律師負荷過重。因此,要積極探索和建立案件指派制度,充分考慮雙方的承受能力。為保證律師的法律援助義務真正落到實處,還要積極探索法律援助最低義務量制度,可以允許律師以出資相抵或值班接待等方式轉(zhuǎn)移承擔義務。在具體指派時,應充分考慮各類法律服務機構(gòu)的執(zhí)業(yè)性質(zhì)和承辦律師的專業(yè)特長,做到分案科學、指派到位,保證法律援助辦案人員的專業(yè)水準和執(zhí)業(yè)能力。

注釋:

①宮曉冰主編.中國法律援助制度培訓教程.中國檢察出版社.2002年版.第233頁.

②郝道方,劉趁華.法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督芻議.中國法律援助.2004(3).

參考文獻:

[1]段正坤主編.法律援助法規(guī)及規(guī)范性文件.人民法院出版社.2002年版.

[2]嚴軍興主編.法律援助制度理論與實務.法律出版社.1999年版.

[3]萬鄂湘主編.社會弱者權(quán)利論.武漢大學出版社.1992年版.