由出租車管理爭議論行政壟斷

曹　旭

摘要出租車行業(yè)作為中國一個新興的行業(yè),同時又作為一個城市的名片,一直備受關(guān)注。在一連串的出租車司機罷運事件中,在人們都把指責(zé)的聲音指向出租車公司時,我們應(yīng)該看到導(dǎo)致現(xiàn)狀的更深層次的原因和根源。

關(guān)鍵詞出租車管理 行政壟斷 合理性原則

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-236-01

一、行政壟斷概述

對于行政壟斷的概念,不同的學(xué)者分別從行政、經(jīng)濟、法律等不同的角度和立場表達了許多不同的觀點。有學(xué)者認為,“行政壟斷是通過行政手段和具有嚴格等級的行政組織維持的壟斷”。有學(xué)者認為,“行政壟斷是國家各級各類行政機關(guān)(國務(wù)院除外)違法行使職權(quán),排斥、限制、禁止市場競爭,破壞社會主義市場經(jīng)濟競爭關(guān)系的行為”。有學(xué)者認為,“行政壟斷是個別國家行政機關(guān)利用國家名義并以國家強制力為后盾實施的旨在維護或獲取地方利益、部門利益或少數(shù)企業(yè)利益的一種限制市場競爭的行為”。而根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第五章的規(guī)定,可以把行政壟斷界定為“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為以及行政機關(guān)濫用行政權(quán)力,制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定的行為”。

從行政壟斷行為的具體表現(xiàn)形式來看,行政壟斷可以分為:1.地區(qū)壟斷。2.部門(行業(yè))壟斷。3.象征性強制行為。即政府不適當(dāng)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),強制企業(yè)購買、出售某種產(chǎn)品或與其他企業(yè)合并等違反市場競爭原則的行為。這幾種行政壟斷分別都有多種具體的表現(xiàn)方式。

行政壟斷是我國壟斷中的主要部分。究其原因,主要是由于經(jīng)濟體制改革打破了原有的全局性的國家壟斷狀態(tài),形成了中央政府與地方政府之間的行政利益多元化的關(guān)系,地方政府各負其責(zé),各自負擔(dān)地方的經(jīng)濟工作。在與中央政府的財政關(guān)系上,采取“劃分收支、分級包干”的制度,同時,這也與各地政府及其官員的行政利益相關(guān),導(dǎo)致許多地方政府不惜濫用行政權(quán)力,保護本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟利益和行政利益,從而構(gòu)成行政壟斷。

而這主要指的是構(gòu)成了地區(qū)性的行政壟斷。中國政府比較重視且三令五申明確禁止的正是這種行政壟斷。如1990年發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》。在《反壟斷法》的第5章6個條款中,自第32條至第35條,列舉了四大類應(yīng)禁止的行政壟斷行為均屬于地區(qū)性行政壟斷。第35條、第36條只是概括性的條款。

二、從出租車管理爭議看行政壟斷

(一)出租車管理爭議

2008年11月以來,重慶城區(qū)、海南三亞、甘肅永登和廣東汕頭等地發(fā)生一連串出租車罷運事件,嚴重影響當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚?、社會秩?在全國各地、各層次的群體中間都造成了很大的影響。其實,出租車司機罷運、集體上訪在近幾年來一直都在不同的城市里不斷地上演。大部份的出租車司機都把憤怒、不滿的矛頭指向了出租車公司,“控訴”出租車公司強迫訂立不平等的合同,使有關(guān)出租車的經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不清以及出租車公司定的“份兒錢”太高等。

(二)出租車行業(yè)的行政壟斷

出租車是一個特殊的行業(yè)。首先,表現(xiàn)在它的地區(qū)性。其次,還表現(xiàn)在它的個體性和流動性(短期性)。再次,表現(xiàn)在它的公共服務(wù)性和私利性。正是由于出租車具有的這許多的行業(yè)特點,對于它的管理一直都處于一個模糊尷尬的狀態(tài)。全國沒有一個統(tǒng)一的關(guān)于出租車的管理辦法,一直以來都是各地自己出臺的管理條例。在各地的管理模式中,除了溫州市是“政府――個體”模式外,其余的一般均為“政府――公司――個體”模式。在這次影響較大的出租車罷運事件后,出現(xiàn)了相當(dāng)大的對于出租車公司的聲討之音,認為出租車公司是完全不必要存在的行政壟斷公司,似乎出租車公司是出租車這個行業(yè)中出現(xiàn)行政壟斷的唯一原因和后果。

而實際上造成現(xiàn)行這種行政壟斷局面真正的原因只能是政府的行政權(quán)力。不管是“政府——出租車公司——司機”三級管理體制,還是溫州的“政府——車主”的兩級管理模式,正是由于有了政府的行政干預(yù),使得出租車這個小小的市場中出現(xiàn)了許多分割利益的不平等的環(huán)節(jié)。在處理行政壟斷問題時,最大的矛盾就是違法行政壟斷和合法行政干預(yù)兩者的界限模糊。對出租車的現(xiàn)況進行分析,我們可以深刻地認識到這一點。正如上述,由于出租車行業(yè)的特殊性,政府對于出租車的管理是必不可少的。在具體的管理過程中,采取什么樣的方式都無可厚非,公司化管理自有它存在的理由和優(yōu)勢,這并不是關(guān)鍵。關(guān)鍵問題是政府如何正確運用手中的行政權(quán)力,以保證合法的必要的行政干預(yù)不至于變質(zhì)而成為非法的行政壟斷的保護傘。

三、行政壟斷的法律對策

面對市場經(jīng)濟領(lǐng)域涌現(xiàn)的大量新情況、新問題,人們多以市場行政執(zhí)法管制力度的加強乃至市場行政執(zhí)法機關(guān)人力、物力甚至權(quán)力的強化作為響應(yīng)。這使得行政壟斷在我國幾乎成了一個“飲鳩止渴”的問題現(xiàn)象。實際上,正如在對經(jīng)濟型壟斷要根據(jù)合理性原則進行個案分析一樣,對于行政性壟斷同樣應(yīng)作合理分析。在我國目前的經(jīng)濟狀況下,政府對經(jīng)濟干預(yù)雖然限制了競爭,但其常基于一些良性的目的,如政府為平衡地區(qū)發(fā)展,實施宏觀調(diào)控或產(chǎn)業(yè)政策等運用行政權(quán)力作出一些行政行為,尤其是實行政府管制行為,這類行為在相當(dāng)大的范圍內(nèi)存在,有些行業(yè)可能在較長時期內(nèi)存在。而只有在這些管制、權(quán)力被不合理甚至是不合法地濫用后才構(gòu)成法律所禁止的行政壟斷。

可見,對于行政性壟斷不應(yīng)作截然的一刀切,要認真分析行政壟斷形成的原因,并以壟斷與反壟斷所導(dǎo)致的社會總福祉作為衡量的標準,對我國現(xiàn)階段政治國家和市民社會界限模糊不清的現(xiàn)象有正確的認識。而在這一基礎(chǔ)性的問題分清以后(這需要與行政法部門密切地配合),才有可能慢慢地但是徹底地根除行政性壟斷這一帶有強烈中國特色的壟斷現(xiàn)象。

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