政府視角下城市公共危機(jī)管理機(jī)制問題研究

何延昆

摘要日益頻發(fā)的城市公共危機(jī)給各國(guó)政府的工作提出了新的挑戰(zhàn),能否有效的開展城市公共危機(jī)管理工作成為衡量一國(guó)綜合國(guó)力的重要標(biāo)準(zhǔn)。本文首先對(duì)城市公共危機(jī)管理的基本理論進(jìn)行了介紹,之后在分析我國(guó)當(dāng)前城市公共危機(jī)管理機(jī)制現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上,提出了從完善政府組織機(jī)構(gòu)角度構(gòu)建城市公共危機(jī)管理機(jī)制的對(duì)策。

關(guān)鍵詞政府視角 城市公共危機(jī) 危機(jī)管理 機(jī)制

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-250-02

美國(guó)東部時(shí)間2003年8月14日下午,美國(guó)紐約市中心街區(qū)突然發(fā)生毫無(wú)預(yù)兆的大面積停電事件。由于事發(fā)突然,所有的單位和個(gè)人絲毫沒有心理準(zhǔn)備,停電給他們的日常生活帶來了極大的安全隱患和不便。大停電致使成千上萬(wàn)的人們露宿街頭,不僅沒有了食物和飲水的供應(yīng),連上廁所都成為一個(gè)難題。不僅如此,停電也給紐約市帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。①2008年3月14日以及2009年7月5日,我國(guó)西藏自治區(qū)拉薩市及新疆烏魯木齊市發(fā)生的少數(shù)不法分子暴力打砸搶的惡劣事件。事件發(fā)生后,由于種種原因,事態(tài)沒能得到迅速有效的制止,造成了拉薩市及烏魯木齊市部分地區(qū)治安管理混亂、人民生命財(cái)產(chǎn)遭受了損失。

通過比較我國(guó)發(fā)現(xiàn),雖然是不同地域、不同性質(zhì)、不同種族且又相隔萬(wàn)里的城市,卻終究都逃不脫突發(fā)性公共危機(jī)事件所帶來的嚴(yán)重影響。而越來越多諸如此類的事實(shí)告訴人們,這種現(xiàn)象已不再是某個(gè)國(guó)家或地區(qū)非常偶然才會(huì)碰到的問題,相反,它已成為引起全球和全人類共同關(guān)注和關(guān)心的話題,這就是——城市公共危機(jī)。

一、城市公共危機(jī)管理的基本理論

“危機(jī)”(crisis)的概念最初來源于希臘語(yǔ),后來隨著工業(yè)化的推進(jìn),“危機(jī)”一詞首先用于企業(yè)管理中。在18世紀(jì)至19世紀(jì),“危機(jī)”一詞逐漸被引入政治領(lǐng)域,表明政治體制或政府面臨的緊急狀態(tài)。②本文認(rèn)為,所謂危機(jī),指在正常的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)秩序環(huán)境下,由于內(nèi)因或外因?qū)е碌耐话l(fā)事件或緊急事件致使社會(huì)正常秩序遭到破壞,從而進(jìn)入一種危險(xiǎn)狀態(tài)。

在公共行政學(xué)領(lǐng)域,公共危機(jī)可以被理解為是一種緊急事件或緊急狀態(tài),如果政府不能采取及時(shí)有效的應(yīng)急措施,這種緊急事件或緊急狀態(tài)的出現(xiàn)將嚴(yán)重的影響到社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),對(duì)社會(huì)將造成嚴(yán)重的傷害,對(duì)公共安全,人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成重大的損失,對(duì)政府存在的合法性產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。

公共危機(jī)管理是指政府組織相關(guān)力量對(duì)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理,以期有效地預(yù)防、處理和消除危機(jī),減少損失的過程。而城市公共危機(jī)管理作為危機(jī)管理的重要分支,即指在城市范圍內(nèi)政府組織相關(guān)力量對(duì)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測(cè)、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理,以期有效地預(yù)防、處理和消除危機(jī),減少損失的過程。

二、當(dāng)前我國(guó)城市公共危機(jī)的管理機(jī)制存在的問題

城市公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)對(duì)我國(guó)政府來說是一個(gè)契機(jī),它不僅可以督促政府檢視自身存在的毛病和缺點(diǎn),抓住時(shí)機(jī)進(jìn)行整治和改進(jìn),同時(shí),也給政府提供了提高執(zhí)政能力、積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的寶貴機(jī)遇。相信經(jīng)過這些,我國(guó)政府才能練就一身百病不侵的本領(lǐng),領(lǐng)導(dǎo)著全國(guó)人民大刀闊斧地繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)。那么,在危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)方面,政府都存在著哪些問題呢?

(一)法律體系的不嚴(yán)密

在國(guó)家立法高度上,至今還沒有一部成型的法律對(duì)危機(jī)狀態(tài)的各個(gè)階段的劃分、內(nèi)涵的界定、具體實(shí)施細(xì)則、權(quán)利的授予等做明確的規(guī)定。危機(jī)管理相關(guān)法律法規(guī)的部門化色彩過于濃重,現(xiàn)有的成文的危機(jī)管理辦法只是分散其中,并沒有得到系統(tǒng)的整理和總結(jié),一旦發(fā)生危機(jī),不僅在法律參考上缺這少那,分散在其中的被嚴(yán)重分割的條款也嚴(yán)重限制了各部門間的協(xié)作和功能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)公民的權(quán)利保障沒有底線,這樣造成了公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方面的侵害而無(wú)法獲得法律上的有效救濟(jì)。

(二)危機(jī)應(yīng)對(duì)方案過于專業(yè)化

我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間里采用的是分兵把守的危機(jī)管理模式,在這種模式中,一般采用的都是單種危機(jī)的治理,哪個(gè)部門負(fù)責(zé)的領(lǐng)域發(fā)生危機(jī),就由哪個(gè)部門專門負(fù)責(zé)管理,并且危機(jī)的各個(gè)環(huán)節(jié),由各職能部門分階段管理,這樣本是一個(gè)完整的、延續(xù)性的危機(jī)管理工作就被硬生生地拆做幾段去處理。這種做法是極其危險(xiǎn)的,一旦發(fā)生綜合性的社會(huì)危機(jī),或者哪個(gè)信息流通階段發(fā)生故障,不僅政府亂作一團(tuán),更會(huì)延誤治理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

(三)行政體制的限制

在我國(guó),實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,各級(jí)政府中的職能部門不僅實(shí)行平級(jí)領(lǐng)導(dǎo),也實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。目前,各職能部門的專門應(yīng)急方案并不匾乏,缺少的正是平級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面上各部門、各單位間應(yīng)急計(jì)劃的整合和協(xié)調(diào),只有確定一個(gè)統(tǒng)一的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃和實(shí)施細(xì)則,協(xié)調(diào)好各項(xiàng)工作在各部門間的銜接和過度,才能保證危機(jī)管理工作的成功。另外,當(dāng)?shù)卣€要正確處理好同周邊城市,以及軍隊(duì)、武警等特殊部門的關(guān)系,積極發(fā)揮各個(gè)社會(huì)資源的能量和效應(yīng)。

三、當(dāng)前我國(guó)城市公共危機(jī)管理機(jī)制的完善——基于政府組織結(jié)構(gòu)層面

政府組織機(jī)構(gòu)是危機(jī)管理和處置中所依托或調(diào)配的應(yīng)急力量。完善的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于在危機(jī)情況下社會(huì)資源的有效調(diào)動(dòng)和利用。鑒于危機(jī)的不確定性和危害性,政府必須將危機(jī)管理納入自己的職能范圍中,作為自己日常行政事務(wù)中一個(gè)重要的組成部分。要實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)的有效管理,政府就必須做到職能明確、權(quán)責(zé)分明、組織健全、工作靈活、統(tǒng)一高效。

(一)危機(jī)專項(xiàng)治理工作

政府在危機(jī)管理工作中機(jī)構(gòu)的設(shè)定和職能的劃分是分別以危機(jī)各個(gè)階段所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)為依據(jù)的。鑒于此,筆者認(rèn)為,政府危機(jī)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)定可以由以下幾個(gè)部分組成。(見圖1)

1.事件受理中心。利用集成數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成立事件受理中心。事件受理中心由市政府直接領(lǐng)導(dǎo),工作人員經(jīng)過嚴(yán)格專項(xiàng)知識(shí)和技能培訓(xùn)上崗,其行政地位高于各政府職能部門并對(duì)市政府直接負(fù)責(zé)。受理中心下設(shè)三個(gè)部門,分別為現(xiàn)場(chǎng)辦事處、信息處理部門和數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。承擔(dān)的主要職能有:負(fù)責(zé)接收日常緊急事件、非緊急事件救助、重大災(zāi)害性事件的報(bào)警、信息反應(yīng)工作;危機(jī)種類、性質(zhì)、危害范圍的判定工作,并依據(jù)判定結(jié)果啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急系統(tǒng);通知、協(xié)調(diào)相關(guān)部門實(shí)施援助行動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)有城市里的通訊系統(tǒng)一般由119火警、110公安報(bào)警、120醫(yī)療救助、122交通事故警等老百姓常用的報(bào)警電話組成,我國(guó)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮舊有資源在人氣、推廣度、權(quán)威性方面的優(yōu)勢(shì),在這基礎(chǔ)上成立事件受理中心,于第一時(shí)間接收事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件等的報(bào)警電話,并根據(jù)具體情況派出職能部門實(shí)施援助和啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急方案。

2.危機(jī)管理辦公室(見圖2)。該辦公室由市長(zhǎng)或負(fù)責(zé)專項(xiàng)工作的副市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé),工作人員由行政長(zhǎng)官任命,實(shí)行責(zé)任制,通常由政府機(jī)關(guān)中承擔(dān)危機(jī)管理職能的相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人、各單位災(zāi)種管理部門負(fù)責(zé)人以及救援專業(yè)部門負(fù)責(zé)人組成。下設(shè)四個(gè)小組:戰(zhàn)略決策小組、行動(dòng)協(xié)調(diào)小組、督察大隊(duì)和咨詢小組。

3.信息處理中心。危機(jī)管理的時(shí)機(jī)把握和快速應(yīng)對(duì),需要戰(zhàn)略決策中心必須及時(shí)掌握危機(jī)信息。筆者認(rèn)為,在危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中,我國(guó)需要建立一個(gè)固定的、高智能的、權(quán)威性的、協(xié)調(diào)各方力量的信息處理機(jī)構(gòu),以擔(dān)負(fù)調(diào)查、掌握、研究公共危機(jī)特征的職責(zé),特別應(yīng)當(dāng)重視危機(jī)事件信息的收集、分析、交換及通報(bào)工作和危機(jī)防范、預(yù)警工作。為此,信息處理中心就成為整個(gè)危機(jī)管理體系的重要技術(shù)保障。

一個(gè)完整的危機(jī)管理信息體系包含三個(gè)組成部分:行政性的決策信息、咨詢機(jī)構(gòu),半官方的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu),民間的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,在日常的危機(jī)管理預(yù)警和監(jiān)控中,也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這些指揮決策的“外腦”的積極功能,建設(shè)危機(jī)事件案例數(shù)據(jù)庫(kù),培育危機(jī)管理專家和“智囊團(tuán)”。

4.外援輔助機(jī)構(gòu)。危機(jī)管理的輔助部門主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)那些“自身?yè)碛刑厥獾膶I(yè)技能、業(yè)務(wù)范圍,特定的資源、設(shè)備和能力,主管著特殊的事務(wù),擔(dān)負(fù)著緊急事務(wù)應(yīng)對(duì)中的某些特殊任務(wù)”的職能部門,它們相當(dāng)于危機(jī)管理的后勤體系,并不直接具有危機(jī)管理的職能,主要是配合危機(jī)管理職能部門做好危機(jī)應(yīng)對(duì)工作,一提供危機(jī)管理過程中所需的各種服務(wù)。

一般來說,承擔(dān)輔助工作的機(jī)構(gòu)主要包括以下行業(yè):交通、通訊公共工程、信息、商業(yè)、物資支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、搜索和救援、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、紅十字會(huì)、銀行、保險(xiǎn)公司、審計(jì)部門等。在城市緊急狀態(tài)下,這些部門會(huì)根據(jù)事態(tài)發(fā)展的需要,在危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)一調(diào)度下,迅速組織和調(diào)集人力、物力、財(cái)力,支援危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。

(二)輔助職能建設(shè)

危機(jī)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程,當(dāng)一個(gè)城市發(fā)生重大危機(jī)性事件時(shí),不僅需要政府機(jī)構(gòu)中危機(jī)管理部門發(fā)揮功能作用,它更多考驗(yàn)的是當(dāng)?shù)卣趹?yīng)對(duì)危機(jī)過程中所具備的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)保障能力以及與群眾的溝通協(xié)調(diào)能力。因此,危機(jī)管理折射出的更多的是一個(gè)政府在其基本職能建設(shè)上的責(zé)任感和成就。

第一,經(jīng)濟(jì)職能建設(shè)。危機(jī)的出現(xiàn),由于其對(duì)社會(huì)的極具破壞性和影響范圍的高度不確定性,要想保證危機(jī)管理工作的順利開展和災(zāi)后經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能的迅速恢復(fù),日常政府的經(jīng)濟(jì)職能建設(shè)是不能放松的,這是社會(huì)穩(wěn)定、人民團(tuán)結(jié)的重要物質(zhì)保障。

第二,政治職能建設(shè)。面對(duì)危機(jī)的挑戰(zhàn),政府的一舉一動(dòng)在內(nèi),都會(huì)成為老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)。因此,只有當(dāng)好了表率作用,切實(shí)維護(hù)社會(huì)公眾的利益,繼續(xù)完善包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的和老百姓利益緊密相關(guān)的各項(xiàng)制度和措施,才能領(lǐng)導(dǎo)著人民一直走向最后的勝利。

第三,精神文明建設(shè)職能。危機(jī)事件中,由于災(zāi)難的突如其來和對(duì)社會(huì)利益造成的損害,難免遺留給人們不小的情感創(chuàng)傷和心理陰影,這就需要政府通過有關(guān)媒介對(duì)大眾進(jìn)行積極、正確的思想引導(dǎo)和理論宣傳。

(三)危機(jī)管理中的基層建設(shè)

我國(guó)以往的城市危機(jī)管理機(jī)制的研究,通常只是立足于大城市,涉及中小城市乃至基層的相關(guān)研究卻少的可憐。因此,彌補(bǔ)我國(guó)危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)上的漏洞,應(yīng)從此抓起。基層是社會(huì)的細(xì)胞,基層社區(qū)、基層單位是社會(huì)最基本的社會(huì)單元。沒有這些單元的和諧,社會(huì)就不可能實(shí)現(xiàn)真正的和諧穩(wěn)定。我國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)問題大都集中體現(xiàn)在基層。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織形態(tài)的一系列變化,迫切需要轉(zhuǎn)變社會(huì)的管理方式,尤其要健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制并積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

注釋:

①文中關(guān)于紐約大停電事件的資料,參見趙成根等:《國(guó)外大城市危機(jī)管理模式研兄》,北京大學(xué)出版社,2006年版,第416頁(yè)。

②許金柜、郭健彪:《從提升執(zhí)政能力視角談轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府危機(jī)管理能力建設(shè)》,《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》,2005年第6期,第64頁(yè)。

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