淺析污水處理費的性質

任群芳

摘要《水污染防治法》修訂前后均規定城市污水集中處理設施的所有者按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務,收取污水處理費用為其服務所得。有關污水處理收費、管理以及使用的具體辦法則由國務院規定。當前國務院沒有出臺相關規定,部分省市則出臺了自己的相關規定,比如山東省將污水處理費界定為政府非稅收入,部分企業的污水處理服務所得成了政府的非稅收入,顯然違反了《水污染防治法》的規定。

關鍵詞污水處理費 有償服務 政府非稅收入

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-327-02

隨著國家經濟的飛速發展,以損害、犧牲環境為代價的粗放式經濟發展模式產生的后果日益嚴重,“藍天、碧水、綠地”成了稀缺資源。企業應把“減少污染、節能減排”作為發展的重點工作,把依法繳納排污費和污水處理費視作企業應盡的法律義務,這對于保護企業所在地的環境至關重要,也符合國家“和諧”的主旋律。

企業繳納排污費和污水處理費的法律依據主要是《水污染防治法》,筆者接觸的一個案例中,將城市污水處理費定性為政府非稅收入,盡管政府依據的是《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》第四條的規定,然而筆者通過查閱對比國家及多個省市對于排污費和污水處理的相關規定,發現國務院部委和各級政府對污水處理費的規定和國家污水處理的現狀有出入,很多文件的規定超越了《水污染防治法》19條有關污水處理費的定性規定。

2008年修訂前的《水污染防治法》19條的具體內容為“城市污水應當進行集中處理。國務院有關部門和地方各級人民政府必須把保護城市水源和防治城市水污染納入城市建設規劃,建設和完善城市排水管網,有計劃地建設城市污水集中處理設施,加強城市水環境的綜合整治。城市污水集中處理設施按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務,收取污水處理費用,以保證污水集中處理設施的正常運行。向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的,不再繳納排污費。收取的污水處理費用必須用于城市污水集中處理設施的建設和運行,不得挪作他用。城市污水集中處理設施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法,由國務院規定。”修訂后的《水污染防治法》將有關內容調整到44條,“……城鎮污水集中處理設施的運營單位按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務,收取污水處理費用,保證污水集中處理設施的正常運行。向城鎮污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的,不再繳納排污費。收取的污水處理費用應當用于城鎮污水集中處理設施的建設和運行,不得挪作他用。……”。國務院行政法規《排污費征收使用管理條例》,進一步規定“排污者向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的,不再繳納排污費。”對比污水處理費修訂前后的規定,可以說“污水處理費為污水處理設施運營單位服務所得”是很明確的。對19條的內容應筆者認為應從以下三個方面來理解:

第一,法律沒有規定只能由政府投資建設城市污水集中處理設施。根據19條的規定,城市污水集中處理設施和排水管網的建設和完善是國務院有關部門和地方各級人民政府的義務。從我國污水處理設施建設、經營的現狀來看,絕大多數的城市污水集中處理設施和排水管網是政府投資興建,由政府所有的自來水公司運作,而自來水公司屬政府的事業單位編制。少數城市污水集中處理設施和排水管網是政府和企業共同投資興建,或者是政府和企業分別投資興建城市污水集中處理設施的某部分。

《國家發展改革委辦公廳關于污水處理費征收有關問題的復函》發改辦價格[2004]93號)(規范性文件)明確界定了“城市污水集中處理設施”和“城市排水管網”的內容和涵義,只要是在城市規劃區范圍內的污水處理設施就屬于城市污水集中處理設施的構成部分。

原國家環境保護總局《關于工業企業內獨立生活污水處理設施性質認定問題的復函》環函〔2005〕270號明確了工業企業內獨立生活污水處理設施性質上屬于城市污水集中處理設施的構成部分。這種界定說明城市污水集中處理設施的所有者不是唯一的。當企業自有的排水管網不僅僅收集自產的污水,企業自有的污水處理設施也不僅僅處理企業自己產生的污水時,并且企業的這些設施在城市規劃區內,它們就屬于城市污水集中處理設施的構成部分,但這不能改變企業屬性和污水處理設施的所有權性質。比如,首創股份處理北京的部分污水,創業環保處理天津的部分污水,勝利石油管理局處理部分東營的污水都屬于這種情況。

第二,19條明確規定污水處理費是城市污水集中處理設施的運營單位按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務費用。這意味著誰處理污水誰有權向排污者收取污水處理費,并且這個費用屬于污水處理設施運營單位的合法收入,其他任何人包括政府都無權處分。

為解決實踐中污水處理費難征收的問題,國家及各級政府通過規范性文件規定污水處理費隨水費一同征收,由供水公司代征,污水處理費屬于行政事業性收費,由建設部門統一征收,納入地方財政非稅收入,實行“收支條線管理”。如《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》第四條規定“城市污水處理費屬于政府非稅收入”,第八條規定“污水處理費由建設行政主管部門負責征收”。建設部門統一收取的污水處理費實際上是污水處理設施運營單位服務所得,污水處理設施運營單位沒有明示反對其代征,等于默許將收取污水處理費的權利委托給政府,但是政府接受這種委托收取的污水處理費怎么就成了政府的非稅收入了?如果污水處理設施的運營單位是政府,當然污水處理費屬于政府所得,政府可以規定這種所得屬于非稅收入,可是如果污水處理設施運營單位不是政府,這樣的規定不等于侵犯了他人的合法權益嗎?再進一步說,如果污水處理設施運營單位明示不同意政府代其收取污水處理費,那政府怎么可以強行代征呢?

財政部和國家發展改革委共同公布的《2006年全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄》第87項收費為“城市污水處理費(限于事業單位)為地方財政收入,依據的文件為財綜字[1999]111號、國發[2000]36號、計價格[1999]1192號、計價格[2002]515號。”山東省2007年5月據此發布了《2006年山東省行政事業性收費項目目錄》,其城市污水處理費的規定與中央文件完全一致。這說明有事業單位處理污水,也有非事業單位處理污水,因此建設部門代征的污水處理費因污水處理單位屬性不同,分為事業性單位收費和非事業性單位收費,只有事業性單位的收費才屬于地方財政收入,企業單位的收費屬于企業服務所得。

《國家稅務總局關于污水處理費不征收營業稅的批復》(國稅函[2004]1366號)的內容如下:按照《中華人民共和國營業稅暫行條例》規定的營業稅征稅范圍,單位和個人提供的污水處理勞務不屬于營業稅應稅勞務,其處理污水取得的污水處理費,不征收營業稅。

江西省國家稅務局《關于企業經營污水處理廠征收增值稅問題的批復》(贛國稅函〔2006〕79號)內容如下:根據《財政部國家稅務總局關于污水處理費有關增值稅政策的通知》(財稅〔2001〕97號)有關規定,除各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費免征增值稅外,為其他企業和個人集中處理生產和生活污水屬于提供委托加工性質的勞務,所收取的污水處理費應該依照有關規定征收增值稅。

襄價函〔2005〕1號文件函復內容如下:根據國家計委等五部委(局)《關于推進城市供水價格改革的通知》(計價格〔2002〕515號)文件精神,收費“白皮書”中城市污水處理費限于事業單位,是指收費主體性質,而不是指繳納對象、范圍性質。

這進一步證明污水處理主體有事業單位,也有企業和個人。不同的主體收取的污水處理費的性質是不同的。企業處理污水所得的污水處理費是企業的合法所得,污水處理費的所有權不因代征主體而發生任何改變。根據《立法法》的規定,規范性文件不屬于法律范疇,盡管其具有普遍約束力,但當其內容違反全國人大常委會制定的法律時,自然就喪失了普遍約束力。

第三,該法律明確授權國務院制定城市污水集中處理設施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法。可國務院至今也沒制定該辦法,也沒有出臺有關污水處理費收取的決定和命令。國務院也沒有明文授權各部委出臺有關污水處理費的規章。《立法法》第七十一條明確規定了國務院各部委制定規章的權限,部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項;第七十三條明文規定了地方政府制定規章的權限,地方政府規章規定的事項不能突破法律、行政法規、地方性法規。規章的效力明顯高于規范性文件,所以規范性文件規定的內容更不能違反法律法規。

綜上所述,各部委、各地政府應根據《水污染防治法》的規定清理有關規范性文件。一是應明確屬于事業單位收取的污水處理費才屬于地方財政收入;二是應明確政府建設部門代征污水處理費屬于委托授權,不應該具有強制性;三是應明確建設部門接受委托收取的污水處理費分行政事業性收費和非行政事業性收費兩種情況,根據污水處理設施運營單位的性質界定。