《土地管理法》中的“公共利益”條款立法模式研究

王　琳

摘要目前其他國家和地區關于公共利益的立法模式主要有三種:概括式、列舉式、模糊式。立法機關應當借鑒《行政許可法》、《行政訴訟法》的立法經驗,通過概括、列舉、加排除的立法模式,對土地征收中的公益用地事項做出比較清晰的規定。

關鍵詞公共利益 概括式 列舉式 模糊式

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-349-01

2004年3月14日,十屆全國人大第二次會議針對憲法原第十條第3款,通過了憲法修正案第二十條,該條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”2004年3月14日修憲后,全國人大常委會《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》將《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”

隨后2007年3月16日,十屆全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國物權法》,其中第42條第1款規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”以上中國的憲法、法律雖然規定了土地征收的公益目的性,然而卻對公共利益的內涵、范圍未作任何說明。法律的不明確性無法回應實踐對土地公益征收制度的殷切期待,導致政府肆意解釋公共利益、在土地征收行為中濫用行政權力,造成集體土地所有人權利受損、農民財產權頻遭侵害,引發社會矛盾和糾紛、破壞和諧社會建設。

公共利益在征收實踐中的解釋泛化不利于行政相對人的財產權益保護,不利于耕地保護,不利于征地制度改革和城市化進程的健康推進。因而公共利益亟需具體化,在法律上對公益內容進行規定刻不容緩。

一、國外的立法模式

目前其他國家和地區關于公共利益的立法模式主要有兩種:概括式、模糊式。概括式是指在憲法或土地征收等法律中,僅原則性地規定征收必須符合公共利益目的性,對公共利益的概念內涵或公益用地的內容范圍未作詳細描述的立法模式。這類對公共利益進行概括式立法的國家一般都有議會決議或法院判例對公共利益作出界定,有界定公共利益的完善法律機制,也有較為成熟的私人財產保護機制。美國、法國、加拿大等國屬于這一類型。值得注意的是該列舉還設置了兜底條款。

模糊式是指既沒有在法律中明確規定公共利益的概念和內容,也沒有相關的公共利益認定及私有財產保護機制的規定。采用這類模式的國家往往由行政權主體在土地征收等情形中對公共利益作專斷的認定,行政主體的解釋權限易被濫用。這類國家有中國、俄羅斯。

二、我國可采取的模式概括和列舉

相結合的立法模式既可克服列舉式的固化,保持法律的發展性,又可克服概括式的不確定性,使法律規定能夠操作,是較合適的、成熟的立法模式。我國《信托法》和《公共事業測繪法》中已有關于公共利益事項的列舉規定,如我國《信托法》第6條規定“為了下列公共利益之一而設立的信托,屬于公益信托:(一)救濟貧困;(二):救濟災民;(三)扶助殘疾人;(四)發展教育、科技、文化、藝術、體育事業;(五)發展醫療衛生事業;(六)發展環境保護事業,維護生態環境;(七)發展其他社會公益事業。”據此,立法機關應當借鑒《行政許可法》、《行政訴訟法》的立法經驗,通過概括、列舉、加排除的立法模式,對土地征收中的公益用地事項做出比較清晰的規定。

筆者認為,可以對《土地管理法》作出修訂,在該法第2條第4款“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”之后增加如下三款內容:

第5款,“公共利益是指全體社會成員都可直接享受到的利益和福祉。”

第6款,“公共事業用地包括:(一)軍事用地及其他國防建設用地(二)國家政府機關及公益性事業研究單位用地(三)能源、交通用地,如煤礦、鐵路、機場、碼頭、橋梁及附屬設施用地(四)公共設施用地,如水、電、油、氣管道及其附屬設施用地等(五)國家重點工程用地,如三峽工程、儲備糧庫等(六)公益及福利事業用地,如學校、醫院、敬老院等(七)水利、環保用地,如水庫、防護林、綠地等用地(八)其他公益事業用地。”

第7款,“商業經營性用地不屬于公共事業用地,征收不得違反法律的禁止性規定。”這樣,通過概括、列舉、排除,能夠在一定程度上對土地征收中的公共利益具體化,做出可以適用到個案的解釋。

但是公共利益畢竟是一個不斷變化且內涵不斷擴充的一個的概念范疇,法律無法窮盡公益用地的種類,在具體的征收語境中判斷公益性會更復雜。因而,設定判斷土地征收公益性的標準也就顯得尤為急迫和必要了。

就具體的公共利益內涵與范疇,除了法律現有規定之外,我們是否可以在羅列一些通用性的界定標準與范疇比如公用臨時用地、群眾群體集體活動用地;自由正義,平等和諧互利原則等呢,這樣是否會更好的維護群眾利益,同時又更好的保障了被征收或征用單位或個人的合法權益呢?

既然是法無全能,事無全括,我們就應當在立法設計上特別是具體立法條款立法模式上,做更加深入的學習、論證、研究、實踐與探討,從而真正實現立法為民,有法可依,法無惡法,全面有效科學的中國社會主義法制宗旨。

參考文獻:

[1]張冬云.論公共利益的界定——兼評《物權法》(草案)第49條.社會科學研究.2007(2).

[2]楊建順.日本行政法通論.中國法制出版社.1998年版.

[3]梁慧星.中國物權法草案建議稿∶條文、說明、理由與參考立法例.社會科學文獻出版社.2000年版.