對公益訴訟內涵的分析思考

李嬌云

摘要什么是“公益訴訟”業界尚無定論,筆者認為,公益訴訟是我國目前對損害社會公共利益行為,而又無法確定利害關系人,即無法認定起訴主體的情況下,如何進行救濟提出的大膽設想,因此也嘗試著從概念內涵的角度做了客觀具體的分析,希望對公益訴訟制度的建立和完善起到力所能及的推動作用。

關鍵詞公益訴訟 主體資格 救濟對象

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:Ac文章編號:1009-0592(2009)09-354-01

一、公益訴訟的提出依據

現在法律界中許多有識之士提出要在我國設立公益訴訟制度,那么什么是“公益訴訟”,在分析這一概念之前,我們先分析一下當前我國的訴訟制度,目前我國的訴訟分為“公訴”和“私訴”兩類,所謂“公訴”是指特定的國家機關由于國家利益受到侵害而代表國家向人民法院提起的訴訟;所謂“私訴”是指任何組織和公民個人由于自身的合法權益受到侵害而以自己的名義向人民法院提起的訴訟。劃分這兩類訴訟采取了兩個標準,第一個標準是主體,即“公訴”的主體是特定的國家機關,“私訴”的主體是任何組織和公民個人;第二個標準是訴訟范圍,即“公訴”的訴訟范圍是國家利益受到侵害案件,而“私訴”的訴訟范圍是自身的合法權益受到侵害的案件。從以上分析可以看出一般的組織和公民個人只能對與自身有利害關系的案件才能享有訴權,只有特定的國家機關,即人民檢查院才能對侵害國家利益的案件享有訴權,而這一訴權又受到程度的限制,只有達到《刑法》所規定的危害程度才能享有。換言之,人民檢查院只對刑事案件享有訴權,而對于那些即危害國家利益,又未達到犯罪程度,并且沒有利害關系人或利害關系人不愿提起訴訟的案件,在當前我國訴訟制度中仍為空白,這正是法律界同仁力求完善的方面,也是公益訴訟提出的依據。

二、公益訴訟的概念分析

關于公益訴訟的定義,目前比較成熟的有兩種說法:一種是“主體資格廣義說”,這一學說認為任何組織和個人都可以根據法律的授權,對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為,有權向法院起訴,由法院追究違法者法律責任;另一種是“救濟對象廣義說”,這一學說認為特定的國家機關和相關的組織和個人,根據法律的授權,對違反法律法規,侵犯國家利益、社會利益或不特定他人利益的行為,向法院起訴,由法院依法追究法律責任。筆者認為這兩種學說都有可取之處,又都有值得商榷的地方。

“主體資格廣義說”將公益訴訟的主體設定為“任何組織和個人”,這就帶來一系列問題。一方面,訴訟地位的不平等性會使公益訴訟成為空中樓閣。因為公益訴訟的被告一方往往是掌握著某種特有權力的國家行政機關或大型的企事業單位,原告如果是普通的社會組織和公民個人,原、被告雙方的力量對比明顯不均衡。原告往往在財力、精力、能力等方面處于劣勢,事實上處于不平等的訴訟地位。對于普通的社會組織,尤其是公民個人來說,訴訟成本直接關系到是否提起訴訟,目前許多公民對受到的侵害選擇沉默,很大程度上是因為通過訴訟維護權利代價太大。相比之下,對于與自身無利害關系、同時對方當事人又很可能是地位相對較高的國家機關或企事業單位的公益訴訟,普通的社會組織和公民個人是否愿意投入大量的財力物力,花費大量精力、時間還是一個未知數,如果大多數組織和個人不愿承擔,從而選擇對危害國家和社會的行為視而不見,那么即使賦予他們訴權,也不可能產生訴訟行為,造成實際上的訴訟無主體,反而不利于訴訟制度的完善和發展。另一方面,如果不對訴訟主體加以限制,也可能會為個別組織和個人出于非法目的、小團體或個人私利,通過公益訴訟打擊報復某些國家行政機關或企事業單位提供平臺,這不但會造成“濫訴”和“惡意訴訟”,而且也有悖于司法精神。所以筆者認為必須對公益訴訟的主體加以界定,才能實現公益訴訟的目的。

“救濟對象廣義說”將公益訴訟的對象設定為“侵犯國家利益、社會利益或不特定他人利益的行為”。從傳統法學理論的角度講,“國家利益、社會利益”的保護是由公法來承擔,而“個人利益”包含“他人利益”,這一利益的保護是由私法來承擔的。公法的保護主體是法律授權的特定國家機關,私法的保護主體則是與之有利害關系的組織的組織和公民個人,如果公益訴訟的對象包括“不特定他人利益”,實際上擴大了公法保護的范圍,從而縮小了私法的調整功能,雖然這是當前立法的一大趨勢,但不加節制則會發生很可笑的現象:當事人可能已經放棄了自己的某項權利,而國卻通過公益訴訟的方式強迫當事人必須享受該權利,實際上是剝奪了當事人放棄權利的權利,所以“不特定他人的利益”不能無節制地保護。

那么,在公益訴訟是該不該保護“不特定他人利益”,回答是肯定的,當然要保護不特定他人的利益,否則,在當事人不能、不敢或不知的情況下應該起訴而沒有起訴的案件,如果不能通過公益訴訟的途徑來救濟,就喪失了公益訴訟的立法本意。但對不特定他人利益的保護要有程度限制。筆者認為,國家利益、社會利益與公民個人利益之間是相互關聯性,如果對公民個人的侵害危害性不大,尚未達到危害國家利益和社會利益的程度,應當允許當事人選擇維護或者放棄自己的利益,即這樣的案件只能由利害關系人提起訴訟,而不必賦予利害關系人以外的人(包括其他組織或個人)訴權,這也符合私法自治的原則;對于那些嚴重危害個人利益,或者危害眾多的個人利益,進而已經危害到國家利益和社會利益,當事人因為種種原因無法起訴,或者當事人個人訴訟無法覆蓋整個案件,就必須由某個國家機構以國家的名義依法保護國家利益和社會利益,當事人也維護了受害者個人的合法權益。

因此,筆者認為公益訴訟的概念應當是:特定的國家機關和相關的組織和個人,根據法律的授權,對違反法律法規,侵犯國家利益、社會利益的行為,向法院起訴,由法院依法追究法律責任的訴訟。

總之,建立和完善公益訴訟制度,有效維護社會公共利益,使我國法制更加民主、社會更加和諧,讓我國法制建設上一個新臺階,是筆者的美好心愿。