民事執行檢察監督制度的完善

束慶波　徐　芬　王桂波

檢察機關對民事執行活動的監督,又稱為民事執行檢察監督。本文試從及基層民事執行檢察監督的實踐出發進行分析,并以此為基礎,就民事執行檢察監督進行研究,以期對民事執行檢察監督制度的構建有所幫助。

關鍵詞:執行 檢察 監督

一、基層民事執行監督機制的現狀

法律的生命在于判決,而法律的威力則在于執行。法院的裁決執行是否堅決,效果是否到位,是衡量一個國家法制水平的重要標志。① 執行工作中存在很多的問題,社會對法院執行工作的不滿意以及群眾申訴和人大轉辦的執行案件的不斷增多,基層檢察院民行部門對此無能為力,只能通過別的途徑向辦案人員或者領導提出改正意見。基層檢察機關對法院民事執行實施法律監督存在著種種司法困惑。

(一)法院不愿接受監督,從上到下普遍排斥檢察監督

1.只強調內部監督。最高人民法院《關于人民法院執行工作的若干問題的規定》中雖規定了執行監督,但其監督完全是法院系統內部的。

2.檢法兩家對檢察監督認識歧異,理論和實務領域蔓延對立。隨著民事行政檢察監督力度的加大,最高法院拒絕人民檢察院訴前和訴中民事行政檢察監督的批復也將繼續增加,檢法兩機關就民事行政檢察范圍的沖突愈演愈烈,不僅造成司法資源嚴重浪費,還將危及到公眾對司法機關公正執法的信任程度。

(二)立法上的缺陷,使得檢察監督功能沒能充分發揮,基層民事執行監督更是舉步維艱

1.《民事訴訟法》對民事執行的監督沒有作出專門規定,極大地制約和障礙了基層民事執行檢察監督的開展。2.做為檢察機關本身,也存在“重刑輕民”的不良傾向,很大程度上制約了民行檢察業務的深入開展。①3.和人民法院的業務量來比,我們的民行監督明顯滯后,不但是方式方法問題,也是一個嚴重的執法理念問題。

總之,要解決民事執行的監督問題,最終需要法律規定予以明確,加大檢察機關監督的范圍和監督的力度,才能從根本上解決民事執行檢察監督立法失衡所導致的司法困局。

二、構建民事執行檢察監督制度的必要性

制度的必要性是一項制度存在的基礎,從理論和實踐兩方面分析,民事執行檢察監督體制都具有存在的必要性。

(一)民事執行內部制約體制的先天缺陷

通過相關的司法解釋,我國已經建立了執行機構的內部制約體制,即上級人民法院對下級人民法院的執行行為進行規范、制約,本級人民法院的自我制約。現行人民法院的內部制約體制還存在著“監督范圍不清、監督程序運作不明、監督缺乏透明度”以及規定過于粗糙、操作性不強的弊端。①

(二)其他方式監督作用的局限

人大監督更多地體現在對司法機關人、財、物方面的影響。新聞輿論監督本身帶來的負面影響,客觀上制約了其監督作用的有效發揮。執行案件當事人的監督,侵犯了當事人的合法權益時,當事人有權向原執行的人民法院或上一級人民法院提出申請,請求重新執行。所以說其他的監督方式都有其局限性。

(三)檢察機關的性質、職責決定了它有權對民事執行活動進行監督

憲法第129條規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”,檢察機關不僅對法院適用法律解決糾紛的審判活動有權進行監督,而且有權監督法院的執行活動。首先,根據《民事訴訟法》的立法體例結構,執行程序是廣義上的民事訴訟程序,執行程序是審判程序的自然延伸。“執行是審判工作的一個十分重要的環節,它關系到法律和人民法院的尊嚴。”①其次,根據我國憲法規定,人民檢察院是國家的法律監督機關,“對一切執法活動都享有監督權,民事執行行為自然也不能例外。”再次,檢察機關對民事審判活動有權進行法律監督,是我國民事訴訟法的一項基本原則。

(四)建立規范的執行檢察監督機制是由執行工作的特點所決定

裁判權中體現行政權能是執行工作最顯著特點。人民法院在履行執行權能的過程中,始終居于主導地位,由于缺乏對執行主體采取以上執行行為的必要的外部監督機制的設置,更加助長了執行主體怠于執行或者濫用執行權力的陋習。因此,執行工作的特點決定必須建立規范的執行監督制約機制。

(五)建立民事行政裁判執行檢察監督機制符合中國現實國情

執行難在現實中已成為一個社會關注的老大難問題。由于現行民事執行的監督制約體制存在的諸多弊端,為了保證對民事執行權進行有效的規范,有必要建立民事執行檢察監督制,由專司檢察監督權的人民檢察院對民事執行進行監督。

三、檢察機關對民事執行活動進行監督的制度建構

要構建中國特色的民事執行的檢察監督制度,首先應明確檢察機關有權對民事執行活動實行法律監督,將民事執行活動納入檢察監督的范圍,并對監督的范圍、方式及監督程序等作出具體明確規定。

第一,合理界定民事執行檢察監督的范圍。筆者認為檢察機關的監督不應當貫穿于民事執行的全過程。檢察機關只需監督已經發生法律效力的裁判是否確有錯誤,執行人員在執行過程中是否有重大違法行為。

第二,明確規范民事執行檢察監督的方式。對執行實施行為進行監督,不能采用抗訴方式,而應采用“檢察建議”方式。筆者主張,檢察機關對民事執行監督的方式應采用發出說明理由通知書、必要時直接參與民事執行、發出糾正違法執行通知書和檢察建議等四種方式。

(一)發出說明理由通知書或者督促執行意見書

人民法院在執行實踐中拖延執行、超期執行的現象十分普遍。從客觀原因來看,為了逃避執行,被執行人往往會采取一些不正當手段阻礙執行及時開展;此外有些人民法院執行裝備簡陋、執行人員力量配備不足也影響了執行工作的效率。從主觀因素上看,地方保護主義的存在、執行人員欠缺工作積極性等也導致了上述現象的發生。①此時,由人民檢察院根據執行當事人的申請,向人民法院發出說明理由通知書,有利于消除執行當事人心理上對執行工作的不滿,也可以對執行工作起到良好的監督作用。

(二)必要時直接參與民事執行

早在1990年,最高人民法院和最高人民檢察院就發出了《關于開展民事經濟行政訴訟法律監督試點工作的通知》,其中明確規定人民檢察院可以應人民法院的邀請或者當事人的申請,參與民事執行。對于涉及重大公共利益、執行當事人人數眾多、執行國有資產的案件,都可以允許人民檢察院參與執行過程。賦予人民檢察院民事執行參與權,其目的是基于案件性質的特殊性,由人民檢察院參與以便對執行過程進行更好、更有效的監督。換句話說,民事執行參與權實際上是人民檢察院執行監督權的延伸,是檢察監督權的體現。

(三)發出糾正違法執行通知書

糾正違法執行通知書,是指檢察機關對執行中較為嚴重違法行為作出書面糾正意見,通知人民法院糾正的一種監督方式。在執行實踐中,已經有地方人民檢察院采取這種監督方式。在民事執行中,執行法院發生嚴重違法執行行為時,經自行發現或執行當事人、案外人申訴,人民檢察院可以向執行法院發出糾正違法通知書,督促執行法院糾正違法執行行為。其中嚴重違法執行行為應當包括執行法院違法采用執行措施或強制措施,給執行當事人、案外人造成嚴重損失;故意拖延委托執行、協助執行等情形。對于人民檢察院的糾正違法執行通知書,執行法院應當接受。無故不糾正的,人民檢察院可以報送執行法院的上級人民法院,由上級人民法院督促執行法院糾正違法執行行為。執行法院接到通知后,認為通知不符合實際情況,可以向人民檢察院作出說明,由人民檢察院進行審查。

(四)提出檢察建議

檢察建議,是人民檢察院針對執行法院輕微的違法執行行為,通過向執行法院發出檢察建議,要求執行法院予以糾正。輕微違法行為,如執行人員行為不當,執行法院采取執行措施、強制措施不當尚未造成嚴重損失或后果。由于所針對的違法執行行為的違法程度較輕,檢察建議的法律效果與糾正違法執行通知書有所不同。人民檢察院針對人民法院的嚴重違法執行行為發出的糾正違法執行通知書,執行法院一般應當接受;而人民檢察院針對輕微違法執行行為發出的檢察建議,一般而言,法院可以做接受的表示也可以不接受,即主動權在法院。也正是因為此,檢察建議在實踐中可以比較靈活的運用,運用的范圍比糾正違法執行通知書更廣泛。

當然,不論是何種方式的提出,都要以當事人或案外人的申請為前提。沒有當事人或案外人提出申請,檢察機關不能也不應主動介入。這是因為民事執行涉及到私權的處分,依照處分原則,當事人和案外人有權處置自己的實體權利和訴訟權利。如果執行人員貪污受賄、徇私舞弊構成犯罪的,即使沒有當事人或案外人的申請,檢察機關也可以依法追究其刑事責任。

(作者單位:杭州市余杭區人民檢察院)

① 趙 鋼.正確處理民事經濟審判工作中的十大關系[J].法學研究,1999(1).

① 張衛平.民事訴訟法前沿理論問題[J].國家檢察官學院學報,2006,(5):150

① 王鴻翼,楊明剛.民事行政裁判執行的檢察監督[M].法律出版社,2005.

① 譚秋桂.民事執行檢察監督問題探析[A].民事檢察制度熱點問題探索[C].中國檢察出版社,2004.515.

① 王鴻翼,楊明剛.民事行政裁判執行的檢察監督[M].法律出版社,2005.