當前檢察建議的困境與立法化思考

陳　巍

檢察建議是檢察機關履行法律監督職能,參與社會治安綜合治理的一種形式。作為法律監督權派生出的權力,還有檢察意見、糾正違法通知等與檢察機關監督權密切相關的其他監督方式。然而在我國的司法實踐中,檢察建議的運用效果并不理想,很多建議發出之后,石沉大海,或者被建議單位陽奉陰違,起不到應有的監督效果。本文就檢察建議目前的處境進行分析,并對解決這種現狀做粗淺的探討。

一、檢察建議存在的問題

(一)檢察建議缺少法律依據

檢察建議、檢察意見、糾正違法通知中,只有檢察意見是經《刑事訴訟法》確定的法定法律監督方式。檢察建議的法律依據是不明確的,只能通過《檢察官法》的概括性規定推導出檢察機關有權提出檢察建議,但基于何種情形,以何種方式,通過何種程序,遵循何種原則,則沒有進一步規定。對檢察建議的相關規定散見于最高人民檢察院的一些司法解釋和規范性的文件。例如,《人民檢察院辦理民行抗訴案件規則》第八章當中規定了適用檢察建議的具體情形。再如《最高人民檢察院關于加強公訴工作強化法律監督的意見》當中,將檢察建議作為訴訟監督的一種方式。這樣檢察建議就不是法定的監督方式,相對于檢察意見來講,沒有人人必須遵守的執行力和法律效力。

(二)檢察建議的制作形式不規范

雖然各級檢察機關均已確立了檢察建議的制發程序,但是在制作流程,管理規范方面還存在很多不足。我國目前對于檢察建議的制作要求、行文格式缺少嚴格制定標準,雖然最高院有一個統一格式,但是這種格式并不能滿足司法實踐的需求,不能解決現實多樣的問題,被棄之不用導。而實際操作中檢察建議成文隨意性較大,行文格式混亂,缺少了檢察機關正式公文的規范性和嚴肅性。

(三)檢察建議的內容空泛

目前我國的檢察建議回復率較低的一個重要原因就是檢察建議的文字表述不深入,分析不到位,內容泛泛而談,缺少實際操作的可能性。有的檢察建議書對建議依據的事實敘述過于簡單,敘明事項不全、結構不完整,嚴肅性不夠;也有的過多著墨于描述犯罪過程,缺乏對誘發犯罪原因、問題來源的概括分析;還有的檢察建議書未說明建議依據的法律規定,理由闡述不充分;有的承辦人員對案件發生的原因、特點和規律分析不夠細致,對發生犯罪的根本原因及存在的問題挖掘不夠深入。檢察建議基本上都不同程度地存在分析不全面、不細致、不到位,針對性不強、改進措施不具體,使得被建議單位難以適從。

(四)檢察建議送達方式單一

我國大部分的檢察建議采用掛號信件郵寄方式,送達方式單一。郵寄的回執單不入檔案,導致卷宗材料無法顯示建議書是否送達被建議單位。在郵寄之前缺少適時的電話溝通,被建議單位對于檢察建議形式陌生,影響后續督促落實情況的進行。

(五)檢察建議監督落實不到位

檢察機關往往以發出檢察建議為終結,很少對被建議單位進行跟蹤監督,落實建議實施,導致同一單位往往會重復出現犯罪行為,造成不必要的損失。

二、產生此類問題的原因分析

(一)檢察建議社會知曉度、權威度不高

檢察建議缺少明確的法律依據,更沒有對其適用范圍、程序和保障等相關問題作出法律規定,這直接導致了檢察建議權威度不高。而關于目前檢察建議具體實施中,各方提出的問題居多,根據建議的執行性低,很多單位對于檢察建議是何物一無所知,等接到了檢察建議,因為其缺乏法律依據為保障,認為檢察建議只是在挑刺、找麻煩,采取置之不理或消極敷衍的辦法。

(二)檢察建議回復制度有待完善

目前我國的檢察建議中沒有明確被建議單位落實或者提出異議的具體期限。被建議單位收到檢察建議后,應當按照要求進行改正,并將改正情況在規定期限內以書面形式反饋給檢察機關。但是缺少相關的規定,被建議單位收到不回,也不需要向上級報告,導致事情就此不了了之。

1、 弱勢法律監督權的整體困境

檢察建議兼具法律監督與社會綜合治理的雙重職能,檢察建議在履行法律監督的職責,是行使法律監督權的一種表現。目前我國的法律監督權基本分為強勢監督權與弱勢監督權。而檢察建議則從屬于弱勢監督權。從權力的層級上看,所謂建議權,也僅僅只是監督權的一種初始階段,由于是監督啟動階段,所以受的重視自然比較低。但是反思之,如果連建議權都沒有,則監督權又何從談起?而這也是弱勢監督權的整體困境。

由目前我國檢察建議的困境以及產生這些問題的原因,可以得知,檢察建議之所以在法律監督方面效果不如人意,很大的程度上是由于其在立法上缺少自己應有的位置,從而導致在知曉性、權威性、實效性上打了很大的折扣。而其自身也因為缺乏統一的制度操作,于內容規范,發送范圍、方式,行文形式上都存在很多的模糊不清。檢察建議立法化漸漸成為計議的焦點話題。

三、檢察建議立法化思考

(一)明晰功能,加強調研,建立立法,確定檢察建議的法律地位

檢察建議承擔著參與社會治安管理的法律監督職能,要強化其作為權力運用的建議功能,將充足的人力、物力與財力投入到檢察建議權的運行當中來,加強對檢察建議運作實效的考察。在明晰檢察建議的功能之后,最高檢要加強各基層檢察院檢察建議的實踐調研。首先,對有關檢察建議的司法解釋與規范性文件進行系統的歸納與整理。而后,統一發布具有普遍約束力的專門性的有關檢察建議規范化的文件,對檢察建議適用的主體、范圍、程序、方式等作出明確的規定,以取得社會各界的認知,減少檢察建議在實踐當中可能有的阻力,也擴大其在社會各界中的知曉度。最后,在立法上樹立檢察建議的地位。在全國人大上對《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進行修改時,提出增加規定檢察建議的立法建議,使之法律化,從基本法律制度上保障其具有約束力。

(二)明確主體,完善形式,審查內容,規范檢察建議的制作過程

除了在法律上確立檢察建議的地位之外,還要規范它的制作,提高檢察建議的質量。首先,明確檢察建議的發送主體。檢察建議要以檢察院的名義統一制作和發布,目前檢察機關各部門分工不同,在不同的訴訟階段,各部門由于協調不足,存在重復發送檢察建議的可能性。檢察院乃獨立的權力主體,要求各部門協調、分工、銜接好,對外公文要以院的名義統一發送。完善檢察建議的制作格式,審查好檢察建議的內容,這是起到監督作用的主體內容。對于檢察建議的內容要求做到:事實清楚、分析到位、針對性強、方案可行。從內容上觸動被建議單位,引起應有的重視。規范檢察建議的制作,是檢察建議立法化的前提。

(三)明確審批,建立備案,落實回復,完善檢察建議的程序制度

明確檢察建議制作的審批程序。由辦案人員針對案情實際情況,起草檢察建議書,部門領導召集本部門人員討論定稿,送分管檢察長審定,最終以檢察院的名義發布。送達方式多樣化,在發步檢察建議之前,電話聯系被建議單位,口頭建議,協調溝通,取得理解,然后掛號寄送書面文書。建立檢察建議登記備案制度,院內統一分類、編號。信件回執憑證、檢察建議、建議回復書除隨案卷裝訂之外,搜集復印件建立統一的檢建檔案。落實回復制度。首先,檢察建議書中明確規定回復期限,被建議單位應該在收到建議后,規定期限內予以改正,并回復檢察機關。其次,檢察機關發出檢察建議后,適時進行回訪,對建議是否符合實際,措施是否適當等進行考查,及時掌握檢察建議的落實、采納情況及落實中遇到的困難,幫助被建議單位協調、解決相關問題。總而言之,完善檢察建議的程序制度,是立法化操作的保障。

(四)抄報通報、建立變更,允許申辯,發揮檢察建議的最大效果

檢察機關在向涉案單位發檢察建議的同時,應向其上級主管機關進行抄報;對涉及同級政府部門領導班子和主要領導犯罪發檢察建議時,要提請上一級人民檢察院制發檢察建議;對辦案反映涉及地區、行業管理制度上具有普遍性的問題,在向涉案單位發檢察建議的同時,向有關職能部門通報。對于發送出去的檢察建議,發現內容不符合實際,程序不當,應建議院領導予以撤銷,對存在一定問題,但是不違背真實性,影響檢察效果的建議,應經上級批準,予以更正。另外檢察建議作為一項權力在行使的過程當中,肯定會對諸如偵查權、審判權、刑罰執行權、行政權等權力形成一定的干預,甚至會發生權力沖突。被建議單位認為檢察建議妨害了自己工作的正常運行,不予采納的,應回復說明不采納原因,檢察機關要備案,同時可以采取其他監督方式進行監督。如仍然不被接受,可提請同級人大常委會決定。通過抄報、通報、撤銷、變更、申辯,完善檢察建議操作的全面性,發揮最大的監督效果。

(作者單位:浙江省杭州市江干區人民檢察院)