河南省平原地區發展林業要素市場初探

王靜洲　冷　冰　張書奇　田雷芳　李　偉

摘要:通過對河南省平原地區林業要素市場的調查研究,了解了目前河南省平原地區林業要素市場的現狀和問題,提出了建設平原地區林業要素市場的對策和建議。

關鍵詞:平原地區 林業要素市場 對策

林業要素市場是指森林資源、資本、土地、勞動力、技術、信息、管理與服務等林業生產要素的優化配置市場,具有經濟關系競爭性、業主行為自主性、宏觀調控間接性和經營管理法制化等特征,是林業資源物權資本化,提升林業發展活力,依法規范管理和服務,建立和完善社會主義市場經濟體制,轉變林業發展和生態建設方式,調動全社會辦林業積極性的重要條件,對優化資源配置、推進林業跨越式發展起重要作用。

為規范林木林地的流轉,促進林業規模經營,實現由家庭為主體的傳統小農林業經濟向現代林業經濟轉變,探索研究河南省平原地區林業要素市場建立的條件和可行性,加強對林業要素市場的監管力度,促進林權改革,鞏固林改成果,對河南省平原地區林業要素市場建設進行探索研究是必要的。河南省林業調查規劃院自2008年11月中旬至2009年1月10號,分成16個調研組,先后分赴16個地市,到121個平原涉及到的縣(市、區),開展調研,通過召開座談會、組織問卷等形式,廣泛了解情況,收集相關資料,本文以這些資料為基礎,對我省平原地區林業要素市場建設進行探討。

一、河南省基本情況

我省位于中國中東部、黃河中下游,全省總面積16.7萬平方公里,居全國各省區市第17位,占全國總面積的1.73%。地勢西高東低,北、西、南三面由太行山、伏牛山、桐柏山、大別山沿省界呈半環形分布;中、東部為黃淮海沖積平原;西南部為南陽盆地。平原和盆地、山地、丘陵分別占總面積的55.7%、26.6%、17.7%。全省現有林業用地7053.03萬畝,森林覆蓋率17.32%,林木覆蓋率23.77%。全省平原地區共涉及16個地市的121個縣(市、區),其中平原縣89個,半平原縣19個,部分平原縣13個,詳見表1。

二、林業要素市場建設現狀

與南方省份相比,我省林業要素市場建設步伐比較緩慢,2006年3月全省林業要素市場的雛形—河南省活立木交易市場成立;2007年11月河南省首家林業要素市場即輝縣市林業要素市場在林改省級試點輝縣市正式成立。輝縣市林業要素市場功能齊全,下設立十二個行政職能中心:林權流轉拍賣大廳、林權流轉交易中心、林權發證登記中心、抵押貨款管理中心、森防監測檢疫中心、林業辦證服務中心、政策科技咨詢中心、森林資源評估中心、林業司法鑒定中心、規劃調查設計中心、林業信

息發布中心、林業技術推廣中心。該要素市場到2008年5月,已辦理林木林地拍賣106宗,流轉林地13000畝,流轉金額230萬元;辦理林權抵押貸款5件,放貸28萬元。從這些已有的情況來看,我省林業要素市場建設勢在必行,是市場經濟發展的必然。

總體上,我省平原地區林業要素市場的建設還處于起步階段。一是從林業要素市場的建設來看,全省平原地區共涉及個121個縣(市、區),林業要素市場建設還是一片空白。各縣(市、區)的林業資源流轉、林木交易林木抵押貸款等活動還處于無組織、無秩序狀態。現有的一些市場交易,一部分是由林業系統的職能機構來促進、實施、完成及監督、管理,另一部分是私下進行交易,嚴重擾亂了市場秩序。二是從對林業要素市場的認識來看,各縣(市、區)的認識是一致的:現階段建立林業要素市場是林業生產建設發展的必然需求。不進行林改,林業生產要素不流轉,林業產業是做不大的。只有建立林業要素市場,搭建好各類資本進入林業的載體,才能吸收社會各界的資本,為林業建設注入新鮮血液,使林業建設充滿活力。三是從林業要素市場建設進程來看,林業要素市場建設遠遠滯后于市場經濟的需求,嚴重制約了林業建設和市場經濟的有序發展。在調研時了解到,許多縣區因為沒有林業要素市場,不能進行林權交易,不能進行林木抵押貸款等活動,嚴重影響了林業資源流轉和市場經濟的發展。四是從林業要素市場的實際運轉來看,盡管我省平原地區各縣(市、區)沒有成立功能齊全的林業要素市場,但許多縣(市、區)也都有一些相應的實質性的機構設置來監督、規范、引導林木林地拍賣、辦理林權抵押貸款等林業要素市場的經濟交易活動。例如,商水縣早在2005年就成立了林權管理中心、林木交易中心;2006年又成立了林業技術中心、病蟲害防治服務中心。這四個中心對商水縣的林業資源流轉和服務林業生產起到了重要作用,從2006年到2008年共受理各類事件1879件,詳見表2。

三、建設林業要素市場面臨的主要問題

(一)相關各項法律、法規和規范、制度的制訂嚴重滯后

目前,我省的林改已經全面啟動,但與林權制度改革相配套的各項林業產權制度改革工作嚴重滯后。一是林業要素市場建設的相關規范和制度沒有出臺;目前我省平原地區大多林業要素市場的建設大多是由林業技術推廣中心、森防站、林業木材檢查站等原林業系統的職能機構轉變而來,其合理性,科學性、規范性都缺少相關政府的監督和管理。二是林業要素市場的森林資源流轉管理、木材營銷管理、木材檢驗管理、木材運輸監督管理、木竹加工企業管理等管理規范和辦法還沒有出臺;特別是關于林木抵押貸款的有關政策,許多調研縣(市、區)都提到了這個問題,已經嚴重影響了林業資源流轉和市場經濟的發展。三是生態林保護的相關法律、法規沒有出臺。國家實行分類管理政策,將森林分為商品林和生態林。在進行集體林權制度改革,放活商品林的同時,國家以什么方式保護生態林?在多大范圍內保護?需要解決哪些問題?這些問題都需要認真研究。真正建立一個有效的補償機制,才能把生態林納入林業要素市場進行資源流轉。四是國有林改革的相關法律、法規沒有出臺。我省目前正在進行集體林權制度改革,但從長遠和現實的角度來看,在鞏固集體林改革成果的同時,還應進行國有林改革。目前國家尚未出臺國有林改革的相關法律、法規,使國有林的處境十分尷尬,大片的林木不敢動,不能動,不能進行市場流通,使許多國有林場陷入“捧著金飯碗要飯”的困境中。

(二)缺乏資金投資主體

我省對林業要素市場的建設缺少資金的扶持。從林業要素市場的職能范圍來看,在走進市場經濟的同時還要受到計劃經濟的制約,例如林木的限額采伐、流通交易中的各種稅費等,所以林業要素市場的建立應作為政府的職能部門,應在政府的規范和監督下,才能保證林業要素市場的有序發展。按照誰投資,誰受益的原則,作為最主要受益者的政府也應是投資主體。目前,我省的普遍情況是本應作為投資主體的各級政府沒有把林業要素市場建設納入財政支出,其他投資方卻受政策上的限制,不能獲得林業要素市場的建設權,從而使林業要素市場的建設陷入了有投資權的沒資金投入,有資金的沒投資權的“怪圈”,嚴重影響了林業要素市場的建設。

(三)缺乏專業的技術人才

林業要素市場的建設,需要大批各類專業的技術人才,人才的缺乏已經成為制約我省林業要素市場建設的重要因素。一是缺乏大量的懂相關資產流轉法律知識、懂林業常規技術、懂林業資產評估知識等方面的專業人才;二是缺少一套行之有效的林業要素市場專業技術人才培訓、考核機制。這些因素嚴重影響了林業要素市場的建設和林業要素市場功能的高效發揮。

四、建設完善、高效林業要素市場的主要對策

(一)加大核查及調處力度,力爭全面確權,為林業要素市場的建立做好前期準備

建立完善高效的林業要素市場,首先要做好林權制度的改革。林權證是國家強制力保護的重要法律憑證,是維護林農經營林業合法收益的法律依據,是林木、林地資源在林業要素市場流通的重要前提條件。因此,明晰產權、確權發證是林改的第一步和基礎性工作,也是建立林業要素市場的前期準備。確權面積占各縣(市、區)林地面積的多少與確權的客觀真實性,直接影響到林改成果的體現和林改的成敗,影響到林業要素市場的高效運轉和林權交易的信譽保證。在林改外業調查明晰產權、確權發證時,就要考慮到確權發證的作用和意義,發揮林權證在林業產業發展中的重要作用。對每一片林子,每一株林木都要做到明晰到人,對集體林場也要進行全面的確權。林木的產權明晰了,為建立要素市場后每一宗林地、林木順利進入市場夯實了基礎。在明晰產權的過程中堅持以法律為依據,宗地面積以實地指界踏查勾繪的實際面積為準,林權證上的面積數與附圖的面積一致,避免進入要素市場后林地流轉和收益分成出現矛盾。改革中堅持質量第一,不要沒有質量的改革,反對為完成任務而追求速度的改革,堅決杜絕在條件不成熟的地方,突擊搞林改。工作中嚴格按照外業勘查操作辦法和質量檢查驗收辦法要求,對林改的方案認真審核審批,對林改的外內業資料認真檢查驗收,不合格的,堅決不輸機發證,盡力避免林改后遺癥的發生。結合我省林權制度的改革已全面啟動的實際情況,及時成立專門糾錯機構負責對個別地方出現的錯、漏登記及四至界限有誤等現象進行糾正,切實解決確權發證中存在的問題,有效地保護廣大農民的合法權益和正當收益,維護農村的和諧和穩定。同時,調動一切積極因素,加大林權糾紛的排查力度,保證確權的全面性和所核發林權證的真實、準確。

(二)爭取各級政府支持,盡快籌建各級林業要素市場

林業要素市場的建立是林改成果的切實體現。因此,必須加快培育林業要素市場,推進不同地區、不同產業、不同行業、不同單位、不同個人之間的商品林產權交易。省里要盡早、盡快出臺各項有關政策,以有序、規范地指導各縣(市、區)林業要素市場的建設;各縣(市、區)在做好明晰產權、確權發證后期工作的同時,應盡快籌集經費,建立要素市場,并積極爭取省市的立項試點,批準并核定要素市場的機構和編制,加大基礎設施的投入建設,通過要素市場的建立,組建林業資源資產流轉管理中心,規范森林資源轉讓的信息發布、資產評估、林權變更,把林地上的林木變成資金,縮短林業的投資收益期,推進森林資源經營向森林資產經營發展。只有這樣,才能實現政府部門由管理為主向服務為主的職能轉變,林業才會走向社會化、市場化、規范化軌道。只有這樣,才會使我省林業經營呈現勃勃生機,林業建設事業充滿活力。

(三)以政府為主體,建立、規范林業要素市場

在林改完成明晰產權工作后,以各級政府為投資主體搭建林業產權交易的平臺,成立林業要素市場。同時要盡快出臺森林資源流轉、木材營銷、木材檢驗、木材運輸監督、木竹加工企業、森林資源資產評估、森林資源資產抵押登記、森林資源資產抵押貸款、森林資源資自然災害保險等管理辦法和配套改革制度,以規范資源流轉、木竹材營銷、加工、運輸等行為,使建立的林業要素市場能盡早、盡快高效地開展業務工作。

(四)出臺相關政策,積極推進配套改革,保證林業要素市場的良性運轉

為保障主體改革與各項配套改革全面展開,必須為林農加快林業生產和經營提供有力的政策扶持、科技服務、信息咨詢、法律保障、產品流通和投融資等社會化服務,才能確保集體林權制度改革的成功和改革成果的鞏固,最大限度地發揮林改的整體效應。配套改革要按照“依法行政、規范管理、強化服務、廉潔高效”的要求,從建立新型的林業合作經營體系、林業服務體系、森林資源“三防”體系入手,完善改革后林業產權交易、木材采伐、加工、運輸、經營、評估等管理辦法,健全資源保護的各項規章制度,建立規范的森林資源流轉體系,創新林業經營管理體制,逐步形成管理、執法、服務三大職能為主的新型林業管理體系,充分發揮林業要素市場的“評估、拍賣、辦證一條龍”服務功能。2008年6月,黨中央、國務院下發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》,為深化集體林權制度改革作了安排部署。我們要以此為契機,在森林資源資產評估、森林資源資產抵押、投融資機制、森林資源資產保險、林業技術服務收費、商品材計劃調整等方面積極探索,建立健全林業要素市場,以滿足日益完善的林木資源流通市場經濟的需要。

(五)健全要素市場,提高服務水平

要素市場建立后,政府要積極引導群眾,采用租賃、承包經營、拍賣、股份合作經營等多種形式,搞活林地、林木的經營管理,以實現林業產值的最大化。推進產供銷的直接見面,增強配套服務,讓政府和林業部門轉變職能,從單純的管理型轉變為管理、服務、引導為一體的林業管理體系,有效整合資源,充分發揮市場在資源配置中的突出作用,規范森林資源轉讓行為,把林業資源轉變為資產,進而轉化為貨幣,縮短林業的投資收益期,增加林地林木的市場價值。通過引入市場,放活經營權,落實處置權,保障收益權,調動廣大林農和社會各方面參與林業建設的積極性。

(六)建立多元化的林業投資機制,吸引社會力量參與林業建設,徹底搞活林業要素市場

林業是一個周期長、投入大、收效慢的產業,需要大量的資金投入。只有建立多元化的林業投資機制,吸引社會力量參與林業建設,才能徹底搞活林業要素市場,做大林業產業。一是要建立林木流轉市場,實現活立木變現。積極推進林地經營權向林業承包大戶、林業聯合體和跨區域的經濟實體等經營方式發展,改變承包主體單一化,使承包對象不僅局限于一家一戶,還可以向多元經濟主體和市場化發展,促進林業生產要素優化組合配置,實現無能力經營的使用權向善于經營林業的人轉移。同時,通過流轉使活立木由資產變資本,為林農提供從事其它產業的原始資本,解決了林業生產周期長、投資長而見效慢的問題。二是政府應與金融、保險、稅務等部門建立會商協調機制,使各部門找到與林改的結合點,并與政府簽訂合作協議。政府要出臺一系列保障政策,解除金融、保險等部門的后顧之憂,鼓勵他們開展改革試點。如與金融部門協調,可探索用林權直接抵押貸款、擔保公司擔保貸款、農戶聯保貸款、政府信用貸款、企業資產抵押貸款等多種融資模式,找到一條解決林業發展資金的有效途徑,搞活林業要素市場,促進林業發展。

(七)規范市場管理,保證公平交易

對新建的林業要素市場要規范管理,以保證公平交易。一是人員管理要規范。林業要素市場管理人員要進行專業知識培訓和考核,可由縣(市、區)人民政府批準和機構編制委員會核準,核定一定的人員編制,明確為全額撥款的事業編制。二是機構設置要規范,服務要規范。參照南方林業要素市場發達地區經驗,市場內細設林權登記管理中心、森林資源評估中心、木竹交易中心、林業法律與科技服務中心、林業勞動力培訓中心(簡稱“五個中心”),形成集信息發布、交易實施、中介服務于一體的林業綜合性管理與中介服務機構。各個管理中心和窗口,要管理規范,流程清楚。要素市場積極加強與金融部門的合作,通過林權證的可抵押貸款,極大地便利林權權利人進一步發展林業的資金來源,盤活林業經濟。對所有的林業產權流轉都通過要素市場予以確定,從申請到評估、拍賣、辦證實行一條龍服務,從根本上杜絕林業經營中暗箱操作的不法行為,有效地保護林農的利益,方便產供銷三者的經營活動。三是程序管理要規范。各縣(市、區)除制定《林改抵押貸款登記管理辦法》、《林改抵押貸款抵押管理辦法》外,還組建抵押貸款管理中心,負責對抵押品進行日常管理,定期檢查抵押物的完整性和安全性。在《林權證》抵押貸款期間,或抵押貸款未償還完畢之前,所抵押的林木未經抵押權人同意,林業主管部門不得審批、發放采伐許可證,不予辦理林木所有權轉讓變更手續,保證《林權證》抵押的有效性。加強流轉林法律保護,嚴厲打擊偷盜活立木的不法行為,保護當事人財產不受侵犯。各縣(市、區)還應由政府組織籌建政府信用評定委員會和林改職工信用協會,打造金融信用,確保及時還款還息。四是在流轉過程中,嚴格森林資產評估管理,確保森林資產評估價值與實際相符,保護金融機構利益和交易的公平。湖南、江西兩省集體林權制度改革金融體制配套改革成功的關鍵是為金融機構防范風險提供了保障。在木材流通中要限制原木銷售利用,將木材加工成半成品(木塊)銷售利用,這樣既減少運輸成本,又盤活木材經營加工企業和木材市場,值得我們借鑒。

(作者單位:1.河南省林業調查規劃院;2.固始縣林業局)