分權制衡理論與中西法律監督實踐

金　濤

一、分權制衡理論的發展及意義

早在古希臘時期,亞里士多德在其《政治學》中就對分權與制衡理論有過論述,古羅馬時期的波里比阿在《羅馬史》中提出了國家權力之間相互制衡的思想。①分權制衡理論的真正發展一直要到歐洲文藝復興時期。這一時期反對君權集權主張民主民生是新興資產階級的普遍要求。英國資產階級思想家洛克在其代表作《政府論》中首先將權力分立原則作為一種學說提出,并將國家權力分為立法權、行政權和對外權。18世紀法國思想家孟德斯鳩對洛克的分權學說進行了繼承和發展,創立了較為完備的三權分立學說。孟德斯鳩認為權力具有天然的侵略性,“有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”,因此“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力”。②與洛克相比,孟德斯鳩的分權思想最大的不同在于分權之外設計了制衡。③其將國家權力分為立法、行政和司法三種權力。立法權負責憲法和法律的制定和修改,它隸屬于立法機關;行政權負責執行法律和按照法律管理國家,它隸屬于行政機關;司法權是根據法律進行審判,它隸屬于司法機關。并將立法權設定為主動權,行政權在法律設定的范圍內運作,而行政權在一定條件下對立法權可以反制。同時孟行德斯鳩還創造性地發現了司法權,將規則的設計者、執行者和裁判者分離,實現了權力的運作平衡。

分權制衡思想是資本主義社會化大生產的產物,通過國家權力的分散配置來實現國家權力和諧,使各種國家權力時刻受到監督從而處于可控制狀態。在孟德斯鳩以后,權力的分立和制衡成為西方憲政國家配置國家權力的一項原則。一項憲法制度之所以成功,就在于它成功地在專斷的權力一端與受限制的權力一端之間達到平衡并維持了這種平衡。④國家權力通過分工,實現了自我約束和收斂,取得了權力之間的和諧與均衡。不過在理解分權理論時我們不能機械地理解其內涵,將分權等同孟德鳩所主張的三權分立的概念。前者是一種理論學說,后者則是運用這一理論學說所確立的國家政治體制之一。因此,盡管中國的憲政體制不是三權分立的模式,但在現代憲政理念之下所進行的權力和職能的設計中也體現出了分權制衡的要素。在現代的法治社會中,分權理論能夠有效地解決社會問題,正確分配社會資源。⑤

二、分權制衡理論在西方法律監督中的實踐

現代的大陸法系檢察制度起源于14世紀的法國。其產生的最初動因源于國王為對付地方領主對司法權的壟斷。法國國王派往各個封建領地的國王代理官代表國王提起訴訟、在法庭上支持控訴,抗議法庭的判決,并且還負有在地方領主的土地上監督國王法律實施的職責。在這個意義上法國檢察官自產生之日起就承擔有類似于現代法律監督的職能。⑥

真正的轉變發生于18世紀,伴隨著資產階級革命的勝利,訴訟程序也發生了重大變化?！安桓娌焕怼?、“控審分離”、“無罪推定”等一系列現代法制原則相繼確立,刑事訴訟程序由糾問式過渡到現代控訴主義模式。因此在某種意義上資產階級革命的勝利也是一場司法革命的勝利,更為重要的是在分權制衡理論的影響下,法官擯棄了控訴職責成為真正的裁判者,而檢察官作為“革命之子”則承擔起實現法律正義的職責,檢察院兼具法律監督機關、公訴機關及社會公益代表人三重角色。與大陸法系相區別,以英國為代表的英美法系國家以普通法和衡平法為特色,在訴訟模式上以對抗制為基礎。其國家的檢察機關只是作為訴訟程序的參與一方,其主要職能是代表政府進行公訴,一般不具有監督偵查、審判和執行的職責,因此也不享有一般的法律監督職能。

但無論大陸法系和英美法系的檢察制度在形成和現實職能上有多大區別,其理論和制度基礎卻是統一的,那就是分權制衡的理論和三權分立的政治架構。檢察權在西方國家并不是與上述三種權力并存的第四種權力。由于其在追訴犯罪的過程中享有的部分權力與警察十分相似,因此西方國家多把檢察權作為是行政權的下位權力,檢察官被認為是公共權益的維護者,是政府部門派往各級法院的代表,通過參與訴訟監督制約司法權,是行政權在司法領域的延伸。行政權正是通過其所擁有的檢察權實現對司法權的制約。這一特征在英美法系體現得更為明顯,其檢察官都是作為政府律師,既向政府提供法律咨詢意見,又負責部分刑事案件的起訴工作。⑦

在這種體制下,西方國家的法律監督結構是一種平面的等邊三角形的結構,立法權、行政權和司法權,三種權力在動態的運作中相互制約和監督。議會通過行使立法權設定法院和政府的權力界限,法院通過行使審判權可以否定議會的立法和政府的行政行為,政府可以通過行使檢察權來監督法院的審判權。權力在各自的運作中形成了平衡。雖然在法律上誰都不是監督者,但在實際的權力運作過程中卻誰都又是監督者。

三、分權制衡理論在中國法律監督中的實踐

西方國家以權力分立的制度設計實現權力之間的相互制衡,以權力之間的制約形成相互之間的監督,但法律監督的概念在西方的法律中并不存在。新中國成立后,我國的法制是在完全引進蘇聯法律和法學理論的基礎上建立起來的。⑧不過,雖然蘇聯的法律中曾大量使用“監督”的概念,但將“法律”與“監督”連用卻仍是新中國的首創。“法律監督”大致源于新中國成立之初中央領導人對蘇聯檢察機關性質的概括性表述。⑨早期僅作為學術術語潛伏于法律文件之外,直到1962年10月最高人民檢察署在《1958年以來檢察工作基本總結》中明確提出“我國檢察機關是人民民主專政的法律監督機關”。1979年,《中華人民共和國人民檢察院組織法》首次以法律形式明確規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”。1982年憲法則對此予以確認,至此檢察機關的“法律監督”性質及地位首次被我國憲法明確,這一概念被普遍使用于政治、法律領域。從法律監督概念的形成和發展情況來看,其一直與檢察機關的性質、地位及檢察權密切相關。雖然學術界對法律監督的內涵仍有廣狹之爭,但在法律文件及司法實踐中,“法律監督”似乎已與檢察機關形影相隨,法律監督也就成了檢察機關所有職權的出發點和最終歸宿。我國檢察制度的設計也體現了上述理念,這就導致了我國當前法律監督模式的特征,即立體靜態的監督。

立體性表現在兩個方面。其一在于權力產生的一元性。我國實行的是人民代表大會制度,所有的國家機關均由人民代表大會產生,受其監督,對其負責。人民代表大會既是所有權力的源泉,又是所有權力的監督者。而包括檢察權在內的國家機關均是權力機關的下位機關,其權力也是下位權力。雖然檢察機關是專門的法律監督機關,但其權力源于權力機關,其必須對產生其的權力機關負責,受其監督。如果把西方國家的權力體系比作是平面幾何中的三角形的話,那么我國的權力體系就是一個以權力機關為頂點三棱錐。其二在于權力的設計理念。新中國成立后我國移植了蘇聯的檢察制度,將檢察權分成三塊,即檢察偵查權、公訴權和訴訟監督權,這使得檢察權成了一個龐大的權力體系。在這種司法理念的指導下,在司法領域和訴訟過程中,除了審判權之外,只要是有監督權能的權力都成了檢察權的網羅對象。檢察機關成了司法領域的集權者,并且以一種居高臨下的姿態俯視著司法的運作。因此,雖然我國的檢察機關也是通過參與具體的訴訟實行法律監督職能,但無論是在法律上還是在觀念上都成了一個外部獨立的監督主體,是以監督者的身份進行督察而不是以一個參與者的身份在權力運作過程中實行制約。這就使得我國檢察機關的法律監督更傾向于一種司法監管者的靜態角色,使得整個訴訟結構變異為檢察官監督之下的一種單向性的工序流程,而不是處于訴訟參與人的動態位置。

參考文獻:

① 程乃勝.基督教文化與近代西方憲政理念[M].北京:法律出版社.304-313.

② 孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務印書館.154.

③ 何華輝.比較憲法學[M].武漢:武漢大學出版社.84.

④ 博登海默.法理學——法律哲學與法律方法.鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社.149.

⑤ 甄貞.法律監督原論[M].北京:法律出版社.43-44.

⑥ 程榮斌.檢察制度理論與實踐[M].北京:中國人民大學出版社,20.

⑦ 張智輝.檢察權研究[M].北京:中國檢察出版社,4.

⑧ 蔡定劍.歷史與變革——新中國法制建設的歷程[M].北京:中國政法大學出版社,15.

⑨ 甄貞.法律監督原論[M].北京:法律出版社,5-16.

(作者單位:浙江省杭州市江干區人民檢察院)