徐紹史：以土地政策促進經濟轉型

金　偉

不久之前,國家土地總督察辦公室向派駐地方的國家土地督察局下發《關于印發〈土地例行督察工作規范(試行)〉的通知》。這意味著中國第一部關于土地管理工作督察法規——《土地例行督察工作規范(試行)》(以下簡稱《規范》)正式開始實施。針對《規范》實施的深層意義和其他相關問題,本刊記者在多個場合對國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史進行了采訪:

記者:您認為《規范》的正式實施對今后的土地督察進行會產生怎樣的意義?

徐紹史:在我國土地督察制度已經施行了一段時間,雖然在各方面也取得了一定的收獲,但是確實從土地督察的制度化、規范化方面有待改進和提高。現在《規范》正式實施,會使我們工作的效率更高、更加系統化和有章可循。《規范》的實施不僅從方法、流程、時限等方面明確了土地例行督察工作的細節要求,更使土地例行督察工作更加透明化。

記者:土地供應現在已經成為地方財政和經濟增長的重要因素,同時也成了滋生腐敗的重要環節。《規范》的實施是否可以有效遏制土地供應環節產生的暗箱交易呢?

徐紹史: 這方面的效果將會是非常明顯的。《規范》要求我們的土地例行督察工作將實現常態化,覆蓋的范圍會越來越廣,并且對督察結果要進行復核的。土地例行督察將采取非屬地管理,這就避免了在督察工作中很多不必要的干擾。對于督察過程中發現的輕微違規問題和需要轉交的土地違規違法案件,督察局可及時向地方人民政府提出自行糾正事項或改進建議;對于發現的重大土地違規違法問題,應及時專報國家土地總督察、副總督察。

記者:中國雖然幅員遼闊,但人均國土占有面積卻比較少。保住有限的土地是我們中華民族生存的根本。您如何理解中央關于建立土地督察制度的戰略意義呢?

徐紹史:國家土地督察制度的建立,正是為了保證中央職權的有效實施。因此,從這個意義上來說,這項制度的建立為合理劃分中央與地方職權,正確處理中央與地方關系提供了有益的實驗,是我國行政管理體制改革的組成部分。幾年來的實踐證明,土地政策在目前是最直接、最有效的調控手段。為此,就必須有一個保證土地調控政策有效實施的機制,做到令行禁止。正是在這種形勢下,國家土地督察制度應運而生,成為中央加強和改善宏觀調控的一個重要舉措。

記者: “18億畝紅線”還要不要堅守?是個曾經被廣泛爭議的話題。您作為國土資源部的部長,是如何看“18億畝紅線”的呢?

徐紹史:人均耕地少、優質耕地少、耕地后備資源少,這是我國的土地國情,且短期內難以改變。改革開放30年來,我們在保障科學發展和保護耕地紅線兩方面都取得了明顯成效。但我們也清醒地看到,我國正處于工業化、城鎮化中期,人口還在繼續增加,經濟社會發展對國土資源的需求將持續上升,特別是一大批新上的“擴內需、保增長、保民生”項目需盡快落地,土地供需矛盾尖銳。空前嚴峻的資源壓力警示我們,必須堅持以科學發展觀為指導,統籌好保障發展與保護資源的關系,一方面堅持保障科學發展,以土地供應政策和利用方式來促進經濟發展方式轉變,推動全面、協調、可持續發展;一方面堅持保護耕地紅線,牢牢守住子孫后代生存發展、安邦立國的根基。

記者:嚴格保護耕地、守住18億畝耕地紅線的任務非常艱巨。我們有什么具體措施?

徐紹史:今年3月至11月,國土資源部在全國部署開展了“保增長、保紅線”行動,一方面密切跟蹤土地調控政策實施的新態勢,對土地調控政策的實施效果進行評估,及時掌握擴大內需、支持災區重建和國家綜合配套改革試驗區的相關土地政策執行效果,深化土地管理制度改革,形成制度創新成果;另一方面,依法維護土地管理秩序,強化土地監管,堅決糾正違背產業政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農民合法權益等問題。對涉及用地面積較大、群眾反映強烈的土地違規違法問題,督促地方政府切實整改,嚴肅查處。開展“雙保行動”,就是為了提高統籌保障和保護的能力,實現保障科學發展和保護耕地紅線的有機統一。

保障科學發展,保護耕地紅線,需要優先保障重點建設項目用地。計劃指標保重點,一般項目靠挖潛。一是擴增量。今年已適當增加了新增建設用地計劃指標,優先用于安排公路、鐵路、機場、水利、能源、環保等基礎設施和民生用地;二是擠存量。加大閑置土地清理處置力度,積極盤活存量用地,特別是批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的土地;三是調結構。嚴格執行土地供應政策特別是禁止和限制供地目錄,調整工業用地出讓最低價標準,優化土地利用,促進產業結構調整,落實保障性安居工程用地;四是快審批。主動參與新增國家投資項目的前期論證,進一步加快用地預審,適當擴大先行用地范圍。建立土地審批快速通道,提高供地效率。

記者:在土地調控方面,土地規劃起到了什么樣的作用?

徐紹史:保障科學發展,保護耕地紅線,需要加強和改善土地調控。加強土地政策與財政、貨幣、產業等政策的協調,從土地規劃、計劃、審批等手段入手,在土地供應總量、結構、布局、時序等方面積極參與調控。嚴格落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》,確保全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。認真做好新一輪土地利用總體規劃修編工作,在確保耕地保有量、基本農田面積和嚴控城鄉建設用地總規模的基礎上,把本地區的經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃、基礎設施規劃等,疊加到土地利用總體規劃上去,加強規劃的統籌和管控作用。嚴格按照規劃實施土地用途管制,農地農用,農地“農民”用。完善土地利用計劃管理。實行激勵約束機制,強化差別化計劃管理。

記者:在承包地和集體建設用地流轉過程中,如何保證農民的利益不受損失?

徐紹史:當前,要高度警惕一種傾向,農村缺錢、城市缺地,兩者一拍即合,大量農村土地繼續流向城市。當前更要注意,在承包地和集體建設用地流轉過程中,權力、資本、宗族強勢甚至黑惡勢力巧取豪奪,侵害農民權益。要特別關注這些苗頭和傾向,及時予以解決,使改革始終在依法規范的軌道上前進。

記者:現在很多農民都失去土地,有些地區也正在開展城鄉統籌的實驗,土地換戶口又讓更多的農民離開了土地。您如何理解新形式下的農村土地管理制度呢?

徐紹史:要健全農村土地管理制度,嚴格落實耕地保護責任制和干部離任審計制度。土地利用總體規劃、建設用地計劃、耕地保有量和基本農田面積四條線不能碰。劃定永久基本農田,建立保護補償機制。耕地實行先補后占,確保占補平衡。加快推進農村土地確權登記頒證。深化農村土地產權制度研究。改革完善征地制度,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機制。逐步建立城鄉統一的建設用地市場。加強農村宅基地管理。要大力推進農村土地整治。開展農村土地整治能夠更加有效地驅動農村消費需求,還能促進新農村建設和城鄉統籌發展,要充分發揮土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤在統籌城鄉發展中的平臺作用。實踐證明,開展農村土地整治建設性地保護了耕地,保障了發展,這項工作有規劃,有資金,有經驗,大規模推進恰逢其時。

記者:金融危機的影響還沒有真正消除,但中國的房地產市場卻又出現了非理智的繁榮,最近各地又不斷涌現出新的“地王”。地價推高房價的論調再次引起了輿論的廣泛關注。對此您怎樣解釋?

徐紹史:國土部門正在對不斷變化的土地市場密切關注,特別是對不斷出現的“地王”進行跟蹤分析。對批而未用等違規、違法問題給予了高度重視。在保障土地供應的同時,我們要堅決遏制“兩高一資”、產能過剩、低水平重復建設項目上馬。土地管理制度改革也出現了一些苗頭性、傾向性問題。下半年工作要重點關注苗頭性和傾向性問題。我們必須防止以土地整治為名擴大建設用地,土地管理制度改革要防止理解上偏差、操作上失范和違背民愿民意。各地都在決戰第三季度,征地拆遷、項目開工建設等將會非常集中,對乘機圈地、搭車用地等行為要予以密切關注。對新老規劃的銜接、先行用地的擴大、批而未用土地的盤活等,各地一定要跟蹤評估,千萬不要出現亂象。堅決遏制違規違法用地。

記者: “土地價格過高是目前的高房價的最直接原因之一。”這是目前房地產市場普遍表述的一個的觀點。之前國土部給出的地價平均占房價23.2%的比例,又遭到廣泛質疑。您對此如何看待?

徐紹史:由于地王在各個城市不斷出現,使得一些開發商、媒體不斷宣揚地價是推高房價的主因。其實“地價推高房價”本來就是個偽命題。去年怎么沒有地王?同樣的地塊,同樣的起拍價,去年流拍,今年成了地王。這又如何解釋?這次的調查再次說明了地價跟高房價的確沒有直接關系。我們給出的統計數據是完全站得住腳的。

記者:為應對金融危機而實施的擴內需措施,對長期的土地政策是否有一定的沖擊?會不會因此又出現大肆圈地的現象?

徐紹史: 我們要扎實推進“保增長、保紅線”行動。要優先保障重點建設項目用地。今年已適當增加新增建設用地計劃指標,優先用于安排公路、鐵路、機場等基礎設施和民生用地。加大閑置土地清理處置力度,積極盤活存量用地。嚴格執行土地供應政策特別是禁止和限制供地目錄,調整工業用地出讓最低價標準,優化土地利用,促進產業結構調整,落實保障性安居工程用地。進一步加快用地預審,建立土地審批快速通道。

在土地供應管理上,一方面密切跟蹤土地調控政策實施的新態勢,及時掌握擴大內需、支持災區重建和國家綜合配套改革試驗區相關土地政策執行效果,深化土地管理制度改革,形成制度創新成果;另一方面,依法維護土地管理秩序,強化土地監管,堅決糾正違背產業政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農民合法權益問題。

記者:現在的土地督察與執法雖然有了專業的隊伍和制度,但是如何才能在這么廣大的國土上完成好執法督察工作呢?

徐紹史:在今后的工作中,我們要進一步強化土地執法監管,構建各級政府、相關部門土地執法的共同責任機制。改進監督手段,建立衛星遙感數據全國 “一張圖”,將審批、供應、使用、補充、執法監察等業務系統整合為計算機網絡綜合監管平臺,實現“天上看、網上管、地上查”。嚴格土地違法問責。保持專項督察力度,對耕地保護不落實、征地補償安置不到位、違反土地供應政策等重大問題堅決糾正,嚴肅查處。

記者:您認為土地管理制度以及土地督察的不斷深化,對我們國家的意義何在?

徐紹史:我國經濟社會發展對土地的需求持續上升,特別是一大批擴內需、保增長、保民生項目需盡快落地,土地供需矛盾尖銳。我們必須加強和改善土地調控。加強土地政策與財政、貨幣、產業等政策的協調,在土地供應總量、結構、布局、時序等方面積極參與調控。嚴格落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》,做好新一輪土地利用總體規劃修編工作,把本地區經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃等,疊加到土地利用總體規劃上去,加強規劃的統籌和管控作用。

空前嚴峻的資源壓力警示我們,必須統籌好保障發展與保護資源的關系,以土地供應政策和利用方式的轉變來促進經濟發展方式的轉變,推動全面、協調、可持續發展;同時堅持保護耕地紅線,牢牢守住子孫后代生存發展、安邦立國的根基,使有限的土地資源順利承載中華民族的偉大復興和長久繁榮。