山西農信社，出路在何方？

石　破

《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》9月中出臺，其中明確支持民間資本以投資入股的方式，參與農村信用社改制為農村商業(合作)銀行、城市信用社改制為城市商業銀行以及城市商業銀行的增資擴股。這是首次將農信社改制提升到中央政策層面，對未來農信社改制為農村商業(合作)銀行無疑將起到至關重要的作用。農信社改制的工作已經開展近10年時間了，此前一直由銀監會指導督促此項工作的開展，現在國務院出臺相關政策。農信社沉疴已久已經到了遮掩不住的大規模爆發邊緣。

農信社頻發大案

今年7月16日，山西運城市紀委監察局向社會通報：因所屬基層信用社中發生5起金融大案，4名信用社主任利用職權違法違規發放貸款1975萬元，一名信貸員違法賬外吸收股金299.3萬元。

在運城市農信系統爆發的系列案件中，萬榮縣原城北信用社主任席智民的案件最具代表性。

儲戶到其他銀行存款需要排隊，但席智民為儲戶準備了貴賓間，在這里喝喝茶，辦好的存單就會送到儲戶手中。但令人震驚的是，2005年以來的存款，席根本沒有存入信用社，這筆錢共有241個戶頭，即241戶被騙。吸收存款時，中允人一再要求大額存款，起價最少10萬，上不封頂。許多儲戶為了達到要求，找朋友、親人來一同存款。席智民給他們開出了豐厚的回報承諾：每存一千元，不但能得利息，每個月光好處費就100元，比商業銀行的同期貸款利率高許多。許多人都是從其他銀行取出存款，趕到萬榮城北信用社，將錢交到席智民為他們開設的貴賓席內。兩年時間，席智民非法吸儲1.98億。案發后，其中1.8億已經無法追回。

一位業內人士說：席智民貸出去的那些款，大都為席的關系戶，套貸、騙貸非常嚴重。席智民還利用掌握的巨額資金開辦了一個煤礦。

2004年8月，為了解決自己煤礦與信用社面臨的危機，席智民與該案另一嫌犯賈金昆議定，以城北信用社的名義，高息吸收存款。其后一年，席智民等用兌付9％～14.5％的好處費，非法吸收存款85筆共4186萬元。除給自己辦理貸款近千萬元、借給朋友80萬元和給儲戶支付高息200余萬元外，共有3131.88萬元被席智民用于填補信用社的窟窿，支付了城北信用社正常到期的存款本息。案發后，城北信用社的貸款呆賬已經達到70％-80％。

運城市下屬的永濟市趙柏信用社，2008年各項存款余額達7740萬元，完成計劃任務的101％，在全市20個信用社綜合排隊中名列第一。但今年6月12日，趙柏信用社主任薛某主動投案自首，稱其挪用客戶資金300萬元無力歸還。警方調查發現，薛某所說的300萬元，實際是她與會計合謀，采取違規出具轉賬支票的非法手段，將當地一村委會的存款非法轉移到信用社賬戶上，用來彌補該信用社庫內虧空。警方目前已查明薛某涉嫌挪用資金、金融詐騙等多項罪名，涉案金額高達3000余萬元。

運城市聞喜縣的酒務頭、陽隅、薛店鄉等鄉鎮信用社，近來也相繼爆出金融丑聞。2005年10月到2008年4月間，曾經擔任聞喜縣酒務頭信用社副主任的趙黎明，利用職務便利，以人股分紅沒有利息稅等，誘騙61戶儲戶將310余萬人了信用社的股，并發了股金本。這些錢被趙黎明搞“體外循環”，放起了高利貸。2008年3月，儲戶們發現，有到期的股金需要取，趙黎明一再推托。儲戶們找到酒務頭信用社主任趙引生，趙說這些股金本上的款額沒有入賬，讓儲戶找趙黎明了結。儲戶們找到聞喜縣信用聯社相關領導反映，但信用社領導并未報案，反而要求儲戶“平穩過渡”。等后來公安機關介入時，趙黎明已不見了蹤影。

據運城市信用聯社《2009年上半年經營運行情況分析》公布的數字，自今年3月以來，運城全市農村信用聯社疑似不良貸款以月均增加14.37％的速度大幅增長，6月份更達到27.09％。截至6月底，全市不良貸款的比例，占到了全部存款余額的將近1／3。

今年3月3日，山西銀監局公告稱，在gent省農村信用社系統大量假冒名貸款進行清理工作中，發現借冒名貸款2.72萬筆，涉及金額10億元。在過去4年里，山西省各地市信用聯社中，除陽泉信用社外，全都發生過金融案件。有關部門對該省信用社系統共計1474名相關責任人按情節輕重分別給予了撤銷職務等行政處分和經濟處罰。

據銀監會披露：2008年度，全國農村合作金融機構共發生各類案件208件，涉案金額7.1億元，案件防范形勢嚴重。

農信社的病灶在哪兒?

山西財經大學金融學院副教授王永亮認為，農信社長期不是合格主體，導致農信社功能失調，創新能力不足，風險管理體系建不起來，沒有人對它真正負責，這是農信社系統頻發金融大案的根本原因，也是農信社存在至今的最基本問題。

長期關注山西農村金融情況的王永亮說：“當年朱镕基總理對全國農信社調查后，講過一句話：‘農信社是誰的?過去我們嘴上說農信社是合作制金融組織，是社員自己的，實際不是。”

由于主體不合格，農信社的內部人控制、地方干預特別嚴重，經理人員實際上控制著農信社，農信社怎么辦?給誰發放貸款?他們說了算。經理人員可以從中獲得利益，但農信社又不是他的，他隨時有可能不干。于是導致了各種短期行為。另一方面，地方政府，特別是縣鄉兩級政府對農信社干預嚴重。經理人員乃至普通職工的聘用由地方政府說了算，它還可以直接從信用社獲得利益，如干預貸款、強行攤派等。組織治理上的這些弊病，導致經營成果上風險很大。山西農信社不良資產嚴重，貸款大部分放出去收不回，虧損嚴重，很多年沒有贏利。在以上直接風險背后，還有許多其他層次的風險，如操作風險：違規乃至違法操作，內外勾結，詐騙貸款，挪用客戶資金。

2003年起，全國大多數地區農信社進行了相應改革，但包括山西省在內的多數農信社，，既沒改造成商業銀行，也沒改革成農村合作銀行，而是成了“四不像”。王永亮認為：“農信社最根本的產權制度和治理結構問題，至今依然沒有解決，即沒有解決誰負責的問題。可能這幾年經營情況好，但如不進一步深化改革，把基礎做扎實，將來還有可能出大問題。而且近來又出現一個倒退：本來縣信用聯社是一級法人，但省里搞了省信用聯社，不斷集權，剝奪基層信用社的權力。基層農信社本來就是獨立的企業，對它實行工商管理有工商局，稅務管理有稅務局，行業管理有銀監會，省聯社究竟要管它什么?莫名其妙。”

有觀點認為，近年來全國農信社系統金融大案頻發，原因是外部監管的力度不夠，應該進一步加強。但王永亮反駁說：“如果農信社自身問題解決不了，外部監管就很難到位。當然，現有監管資源的配置肯定也是不充分的，現行監管方式亦存在很大問題。因為國內的市場體系沒有完全建立起來，很

多方面無序，政府部門行使的職能也界定不清，該管的不管，不該管的管得太多，管得多了就管不過來，防不勝防，同時，也導致市場效率的喪失。”

王永亮認為，銀監會真正應該監管的，一是產權，二是治理結構，而不是大案要案，整天像沒頭蒼蠅似地亂撞。“銀行業的紀律都是常識性的，做銀行的任何一個人都應該懂的，但你放一筆貸款，一下子就忘了，平常這根弦去哪兒了?”他認為銀監會的監管理念還未真正轉變。“監管要監管風險，但首先不是監管被監管人的風險，而是控制它自己的風險，因為監管部門也是一個利益主體。一個地方金融發達了，促進地方經濟發展了雖然也有監管部門的貢獻，但這個賬不容易算，很難說哪些是監管部門的功勞，對他的激勵作用不明顯。但是，一個地方金融體系出了問題，他就有了責任，這是非常客觀的。從銀監會到各省銀監局，一個地方有多少家銀行對他無所謂，最重要的是金融不能出問題。但是，改革力度越大，出風險的可能性越大，他就沒有動力去改革。”

“監管的目標不是為了管，而是為了提高效率。另外監管本身也有個成本問題：財政提供的資金是直接成本，如你的監管干擾、影響了金融企業的經營秩序，雖然會計上反映不出，但它是一種間接成本。”

出路依然迷茫

未來農信社的出路在哪里?王永亮說：“如果只為防范案件，把農信社全關了就行了。但關了它，農村需要的金融服務誰來提供?其他農村金融組織哪能那么快培養起來，取代農信社?1990年代后期，其他銀行從農村撤走，這是一個進步，說明銀行業有風險意識，懂得成本核算了，但同時也暴露出了矛盾，即中國沒有堅實的農村金融體系，這是本來就存在的矛盾，過去被掩蓋了。”

王永亮認為中國是農業大國，必須有為農村服務的強大金融體系。將來的出路，不應單純地說農信社該怎么搞，而是農村金融體系該怎么建設?他認為應該兩條腿走路：第一條腿，農村金融現有存量這一塊，即農信社，應該徹底商業化，讓農信社轉變成商業銀行，變成股份制金融企業，股東說了算，真正有自己的主人。現有條件下，這種做法的可行性相對強，而監管部門也知道怎么對它監管了。

第二條腿，培育增量。2007年初開始，中央選擇8個省區進行新型農村金融機構試點改革，2009年試點范圍全面擴大。這次改革的最終目標，是組織、推動新型農村金融機構的設立，解決農村金融供給不足的問題。

不管中國還是外國，金融企業愿給窮人、小企業貸款的不多，愿給富人、大企業貸款的多，這是它逐利的本性決定的。但市場經濟的基本原則是經濟民主化，政府不能強迫大銀行給小企業、農戶貸款，要想真正為“三農”提供有效的金融服務，最根本的就是建立農民自己的銀行。

在這個問題上，王永亮的觀點是所有地區的銀行體系，都應該以本地銀行為主。不論一個鄉、一個縣、還是一個省、一個國家，都應如此。這不是歧視外來銀行，而是只有這樣的銀行體系才屬合理。全國性大銀行對落后地區的經營，往往導致資金大量從該地區流失。在山西金融業的現有格局中，外來銀行占主體，絕對居于壟斷地位，它們的存貸款所占份額在60％以上，但在當地存貸比比地方銀行要低。1990年代中后期以來，全國性銀行，即外來銀行，在山西吸收的存款30％以上被轉移出省，站在銀行自身角度這是正確的，資金要向利潤率高的地方聚焦，但它們也是山西經濟發展的抽水機。落后地區需要的金融服務本來就不多，現在更少了，雪上加霜。山西銀行的改革目標，應該是完善金融結構，建設一個以當地銀行為主體的銀行體系格局。

“地方銀行辦得好，從政府來講，也是政績。從稅收管理來看，大企業多是上級管理企業，稅收大多繳給了上級財政，越是小企業，稅收全都留給了當地財政。如果地方政府認識到這種關系，就應該扶持地方小銀行。”王永亮說。

2000年前后，中國開始使用“社區銀行”的概念。但王永亮認為，如不考慮農村資金互助社，中國至今沒有一家社區銀行。“農村資金互助社也不一定就是社區銀行。但銀監會對它的管理辦法是按照社區銀行的理念設計的。比如社區參與方面，村級資金互助社的股東是本村人或本村企業，入股為社員，決策是嚴格按照合作制金融組織搭建結構、管理的，職員也主要來自本村。另一方面，對它明確提出社區普惠，即金融服務必須惠及本村村民。如果真能做到，自然便能產生社區認同。”

從監管方面考慮，相對于其他當地銀行，社區銀行更有利于解決銀行與貸款人之間信息不對稱的問題。王永亮說：“靠別人監管總是靠不住的，最基本的監管是自律，要培養出他自律的意識和能力，腦子里有這根弦。內控是基礎，是最重要的，另外還有外部監管、市場約束。上司公司的市場約束是最強的，它必須及時、真實地披露信息，接受有力的監管。社區銀行，社區成員之間的約束也是很重要的。比如農村資金互助社的治理結構完善了，社員就會要求披露信息。同時，社員之間的互相監督也是強有力的，因為熟人社會中，成員相互了解，信譽非常重要，你借農信社的錢，可以借的時候就不想還，但你要借社區成員的錢，就不能說不還。”

那么，等到其他農村金融機構發展起來時。農信社會不會很快走向消亡?王永亮并不擔心這一點，他說：“其他農村金融組織哪能那么快培養起來，取代農信社?農信社還會存在相當一段時間，目前它還是優勢種，但要進行物種改良。”