事業(yè)單位專項經(jīng)費的管理

張　麗

摘要：當(dāng)前國家正在著手建立規(guī)范化的事業(yè)單位專項經(jīng)費制度，而承襲了?？钪贫鹊膶ｍ椊?jīng)費管理，在歷史積累和發(fā)展目標(biāo)雙重因素作用下形成的現(xiàn)實事業(yè)單位專項經(jīng)費管理模式與規(guī)范要求有很大差距，本文正是立足于研究有效解決這些差距的對策、辦法展開分析，希望通過加強多方面的財政監(jiān)督促進專項經(jīng)費管理制度的規(guī)范與完善。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位專項經(jīng)費管理

我國的專項經(jīng)費管理源于建國后的財政“專款”或“專案撥款”制度，它們針對性強，在各自時期發(fā)揮了重要的作用，穩(wěn)定社會、促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但是當(dāng)前我國事業(yè)單位專項經(jīng)費管理還不規(guī)范，其中很重要原因之一是缺乏管理監(jiān)督。財政規(guī)范管理需要建立有效制度，也需要管理監(jiān)督。財政監(jiān)督作為財政制度的內(nèi)在機制，具有發(fā)現(xiàn)功能與信息功能，影響財政制度的運行與變革；并通過對財政制度和制度環(huán)境的反映和調(diào)節(jié)。使二者在更高的水平上達到均衡，財政監(jiān)督起到了無以替代的調(diào)整作用。本文為此通過對專項經(jīng)費管理不足的現(xiàn)狀分析，得出我國加強專項經(jīng)費管理的措施。

一、事業(yè)單位專項經(jīng)費管理存在的問題

1、管理目標(biāo)不明確

事業(yè)單位專項經(jīng)費管理的主要用途是糾正區(qū)域間的公共項目的外溢性，鼓勵事業(yè)單位多提供公共品，或保證事業(yè)單位某些公共產(chǎn)品或服務(wù)的最低供應(yīng)標(biāo)準，但目前我國部分專項經(jīng)費管理資金還存在安排隨意性較大，總體目標(biāo)不明確的情況，失去了其應(yīng)有的功能。比如我國的專項轉(zhuǎn)移支付多為配套轉(zhuǎn)移支付，要求地方財政匹配資金，這樣專項撥款越多對地方財政壓力就越大，且越窮的地方就越拿不到項目。甚至一些地方?jīng)]有財力匹配，又想拿到項目，只能弄虛作假。專項經(jīng)費管理本來是用來解決欠發(fā)達地區(qū)財政資金不足的問題，結(jié)果卻給這些地區(qū)的財政遭成了負擔(dān)。

2、管理重點不突出

我國事業(yè)單位專項經(jīng)費項目較國際上其它國家涵蓋的范圍要廣泛，易造成項目間的內(nèi)容交叉重復(fù)。同時我國專項經(jīng)費管理管理是采用項目管理辦法，項目多必然伴隨管理辦法多，易造成專項經(jīng)費管理管理文件部分內(nèi)容重合，不利于專項轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化建設(shè)，影響轉(zhuǎn)移管理體系化構(gòu)建。當(dāng)前中央對事業(yè)單位安排的專項經(jīng)費管理資金規(guī)模每年都在增加，但是，當(dāng)資金平均到廣泛的專項經(jīng)費管理項目時，撥付款就顯得杯水車薪了，以2008年為例，每個項目不足萬元。項目廣泛，就容易造成重點不突出，或至少對重點項目資金投放產(chǎn)生限制，這樣專項經(jīng)費管理的效應(yīng)就會減弱，國家重點扶持的項目就得不到很好地發(fā)展，問題就不會從根本上解決。

3、資金運轉(zhuǎn)不透明規(guī)范

當(dāng)前我國的專項經(jīng)費管理由財政部單獨或與其它部委聯(lián)合下?lián)芄芾?，而這種專項經(jīng)費管理撥款管理模式會影響正常的預(yù)算管理，不利于對專項資金的運轉(zhuǎn)管理。比如一些資金名義上是專項經(jīng)費管理，實際用作部門經(jīng)費或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費補助。顯然，除資金分配不透明外，專項資金的使用狀況也同樣令人堪優(yōu)。而對此，事業(yè)單位效能評估現(xiàn)在也還沒有一個明確標(biāo)準，這樣就出現(xiàn)了在轉(zhuǎn)移支付中不計成本去花錢的現(xiàn)象。

4、法律法規(guī)有待健全

我國《預(yù)算法》規(guī)定審計機關(guān)職責(zé)是“對本級各部門和下級事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督”，但《審計法》同時規(guī)定“地方各級審計機關(guān)分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，對本級預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向本級事業(yè)單位和上一級審計機關(guān)提出審計結(jié)果報告”。這樣的職能設(shè)置使審計機關(guān)缺乏獨立性，難以發(fā)揮獨立的審計監(jiān)督作用。制度安排存在缺陷。同時隨著社會進步應(yīng)進一步健全和嚴格執(zhí)行。目前立法機關(guān)對財政的監(jiān)督還一種綜合的監(jiān)督，還沒有細化到專項經(jīng)費管理預(yù)決算的專項審計，對專項經(jīng)費管理的管理監(jiān)督是個系統(tǒng)土程，但有些方面需要一個較長過程的不斷完善，因而只能有所側(cè)重有所取舍。

二、加強事業(yè)單位專項經(jīng)費管理的措施

1、深化財政預(yù)算管理體制改革

目前，在中央與省級政府事權(quán)與財權(quán)劃分比較明確的情況下，我國下一步財政體制改革的重點是進一步深化省以下政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分。我們知道，大部分的專項經(jīng)費管理資金最終都要分配到基層政府，以下政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清晰，必然影響專項經(jīng)費管理資金的管理，不利于專項資金額的確定、財政監(jiān)督與項目效果的評價，不能很好促進專項經(jīng)費管理制度的完善。我國近幾年實施了一系列財政預(yù)算管理改革，如部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、收支科目分類等。以上改革措施都是建立社會主義市場經(jīng)濟公共財政的基本要求。增強了財政預(yù)算編制的全面性、公開性、透明性、推進了財政資金支出行為規(guī)范，有利于財政監(jiān)督作用的加強。自然，作為財政預(yù)算管理體制有機組成部分的專項經(jīng)費管理制度，也會隨著這些改革的深入逐步規(guī)范。

2、加強對經(jīng)費的制度管理

首先，財政部門理所應(yīng)當(dāng)對整個財政分配活動涉及到的各事項、環(huán)節(jié)進行制度規(guī)范，鑒于專項經(jīng)費管理的分散性，財政部門應(yīng)要求有專項經(jīng)費管理資金分配權(quán)的中央部委加強對其制度管理和制度檢查；其次，財政部應(yīng)督促各部委公開專項經(jīng)費管理管理辦法或至少向財政部報備，再次，財政部主動牽頭對沒有制定管理辦法的專項經(jīng)費管理項目制定相應(yīng)的管理辦法，以加強監(jiān)督管理；最后，財政部應(yīng)要求有專項經(jīng)費管理資金分配權(quán)的各部委定期對相關(guān)的管理辦法進行梳理評議、完善合并、修訂，使之更具操作性與約束力。

3、強化財政派出機構(gòu)監(jiān)督作用

財政監(jiān)察專員辦不但是財政部監(jiān)管職能的延伸，而且是財政部聯(lián)系各地方事業(yè)單位及財政部門的窗口，與各省審計署特派辦相比，擁有專項經(jīng)費管理更多的動態(tài)管理信息，為此其應(yīng)對專項資金撥款和使用情況進行監(jiān)督檢查，應(yīng)以資金的及時到位、安全完整、專款專用、充分發(fā)揮效益為重點：(1)監(jiān)督轉(zhuǎn)撥單位或用款單位按有關(guān)法規(guī)規(guī)定的期限或申報資金時的計劃使用時間及時將資金投入使用；(2)監(jiān)督轉(zhuǎn)撥單位和用款單位按規(guī)定用途和經(jīng)批準的項目使用資金；(3)監(jiān)督和幫助用款單位精打細算，節(jié)約使用資金。同時加強對基層財政監(jiān)督。基層財政很多是困難財政、吃飯財政，因此也是最需要專項經(jīng)費管理的財政，執(zhí)行專項經(jīng)費管理項目的財政，但也是專項轉(zhuǎn)移支付管理最混亂的財政。除財政困難外，基層事業(yè)單位部分管理人員法律觀念淡薄、素質(zhì)差，更是造成了專項經(jīng)費管理管理不規(guī)范，基本涵蓋了專項轉(zhuǎn)移支付存在的所有問題，是專項經(jīng)費管理管理的薄弱環(huán)節(jié)，正是如此，財政監(jiān)察專員辦更應(yīng)加強對基層財政的監(jiān)督，把工作重點放在專項經(jīng)費管理較集中的基層事業(yè)單位，加強事前、事中控制監(jiān)督。

4、加強專項經(jīng)費管理項目審計

審計監(jiān)督是財政監(jiān)督的一種重要事后監(jiān)督力量，這主要是由審計監(jiān)督的范圍與審計監(jiān)督的特點決定的。審計監(jiān)督有職責(zé)、有能力對財政行為進行事后總體和專項評價、發(fā)現(xiàn)財政預(yù)算管理中的問題，從財政監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)、信息功能來看，那么它對財政行為規(guī)范與制度建設(shè)的貢獻是巨大的。從近幾年審計署公布的審計報告中，專項經(jīng)費管理總是困擾著許多老問題與新問題，上面已對部分原因進行分析，分析原因只是一方面，我所強調(diào)的是審計部門應(yīng)加強問責(zé)，進一步加強審計監(jiān)督力度。(1)審計專項補助的規(guī)模和種類，促進預(yù)算管理的完整性，即全面摸清上級補助事業(yè)單位支出的規(guī)模種類和結(jié)構(gòu)，結(jié)合事業(yè)單位支出預(yù)算的變動情況和預(yù)決算的報告情況，反映上級財政在預(yù)算管理方面存在的弊端，促進上級財政細化專項補助資金的預(yù)算編制和下級財政完整編報預(yù)算和決算；(2)延伸項目支出的去向，促進項目設(shè)置的科學(xué)性，即延伸項目支出，看去向是否合理、用途是否明確、規(guī)模是否適當(dāng)、效益是否明顯，著重分析項目設(shè)置的依據(jù)是否科學(xué)合理，項目資金是否用于地方事權(quán)支出，是否與財政分級管理的原則相適應(yīng)，體現(xiàn)上級事權(quán)和應(yīng)有的政策導(dǎo)向，提出歸并項目種類、規(guī)范項目設(shè)置的建議，促進項目設(shè)置的科學(xué)。

總之，在事業(yè)單位專項經(jīng)費管理中，我們要針對發(fā)現(xiàn)的問題，著重從財政體制、管理制度、運行機制方面進行深入剖析，提出規(guī)范管理的建議，達到揭露問題，規(guī)范管理，制約權(quán)力，促進改革、提高效益的目的，從根本上促進完善分稅制財政管理制度和規(guī)范化經(jīng)費管理制度的建立。

參考文獻：

[1]張波，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的有效性探索[碩士論文[，西南財經(jīng)大學(xué)，2006

[2]薛蓮著，政府問財政轉(zhuǎn)移支付制度立法問題研究[碩士論文]，西南財經(jīng)大學(xué)，2006