淺談對民事和行政訴訟法律監(jiān)督范圍、程序及措施的完善

吳金山

民事、行政訴訟的法律監(jiān)督,是憲法和法律賦予人民檢察院的一項基本職權(quán),也是我國訴訟的一項重要法律制度。我國《憲法》和《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以法律的形式賦予檢察機關(guān)在民事和行政訴訟活動中的監(jiān)督權(quán)和抗訴權(quán),這對保障訴訟的公正、合法具有重要作用。

一、完善行政訴訟的法律監(jiān)督的范圍和程序

(一)明確檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督在起訴階段開始。檢察機關(guān)在起訴階段就開始行使監(jiān)督權(quán),可以增加原告人對法律的信任程度,又可以使檢察機關(guān)及時履行法律監(jiān)督的職責(zé)。因此,建議人民法院在收到起訴狀后,在立案或作出裁定不予受理前,將起訴狀副本發(fā)送給檢察機關(guān)。這樣做可以使檢察機關(guān)掌握行政案件的基本情況,及時履行檢察監(jiān)督權(quán)。

(二)確定檢察機關(guān)的行政訴訟活動參與權(quán)。下列幾種有影響的重大案件,即涉及國家、集體和公民重大利益、有較大社會影響的案件。

(三)補充檢察監(jiān)督方式,賦于檢察機關(guān)上訴程序抗訴權(quán)。從法律監(jiān)督的實際效果角度看,上訴程序抗訴要比審判監(jiān)督程序抗訴更重要,因為地方各級人民檢察院對同級人民法院審理的行政案件,情況最清楚,也便于參加全部訴訟活動,便于調(diào)查取證,比審判監(jiān)督程序抗訴減少了許多訴訟過程的周折和煩瑣,而且還理順了檢察機關(guān)上下級之間對行政訴訟實行監(jiān)督的具體工作關(guān)系。

(四)規(guī)定檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)和保全證據(jù)權(quán)。《行政訴訟法》第34條規(guī)定了人民法院在審理行政案件時,有調(diào)查取證權(quán),但是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督職能部門有無上述權(quán)利,法律沒有規(guī)定。檢察機關(guān)要對具體的行政訴訟案件的審判活動進(jìn)行監(jiān)督,甚至對發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行抗訴,一般都要做一定的調(diào)查和取證工作。因此,現(xiàn)行的行政訴訟不接受檢察機關(guān)調(diào)查取證陷入無法可依的狀態(tài),對拒不接受檢察機關(guān)調(diào)查取證的公民或單位采取強制措施也無法可依,檢察機關(guān)也就難以真正行使抗訴權(quán)。鑒于上述情況,對現(xiàn)行的行政訴訟法應(yīng)進(jìn)行修改完善或在司法解釋中明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù),應(yīng)規(guī)定人民檢察機關(guān)有權(quán)指定或聘請有鑒定權(quán)的機構(gòu)及人員進(jìn)行鑒定。

二、完善民事法律監(jiān)督的范圍和程序

(一)建立民事檢察監(jiān)督的開放性體系。結(jié)合近年來各級檢察機關(guān)開展民事檢察工作的實踐,我國民事檢察監(jiān)督方式應(yīng)包括“事前監(jiān)督”、“事中監(jiān)督”、“事后監(jiān)督”三大方式。1.事前監(jiān)督。即檢察機關(guān)有權(quán)代表國家對部分民事案件提起民事訴訟。2.事中監(jiān)督。即檢察機關(guān)有權(quán)直接參加人民法院的民事訴訟活動。3.事后監(jiān)督。即人民檢察院認(rèn)為人民法院所作的民事判決、裁定,在認(rèn)定事實上有錯誤,或者在適用法律上有錯誤,或者由于違反訴訟程序而影響判決、裁定的正確性,根據(jù)一定的法律程序?qū)θ嗣穹ㄔ簩嵤┍O(jiān)督。它主要包括提出抗訴、糾正違法和檢察建議三種方式。

(二)把調(diào)解列入民事檢察監(jiān)督的范疇。調(diào)解結(jié)案的案件,雖然是雙方當(dāng)事人自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議的,但可能由于某種原因,而達(dá)成違背一方當(dāng)事人真實意思的不公正協(xié)議,或者調(diào)解雖然體現(xiàn)了自愿原則,卻出現(xiàn)違背法律規(guī)定的情況。只要已生效的調(diào)解書內(nèi)容違背了法律規(guī)定或有明顯規(guī)避法律的行為,或調(diào)解書內(nèi)容損害了國家、集體或他人的合法權(quán)益,比如剝奪了代位繼承人的繼承權(quán)或沒有依法保留胎兒的財產(chǎn)份額等,或上述情形中損害了案外人、財產(chǎn)共有人的合法權(quán)等情況發(fā)生,檢察院就應(yīng)當(dāng)抗訴,充分行使抗訴權(quán),以克服法院在調(diào)解中存在的弊端和失誤。

(三)對于民事和行政訴訟監(jiān)督程序中的相關(guān)問題作出具有實踐可操作性的明確規(guī)定。1.進(jìn)一步細(xì)化檢察機關(guān)抗訴案件的標(biāo)準(zhǔn)。2.確定抗訴再審案件的審理范圍。由于再審抗訴案件是基于檢察機關(guān)的抗訴行為引起的,抗訴內(nèi)容與當(dāng)事人申請再審理由不一致時,原則上應(yīng)以檢察機關(guān)的抗訴書為準(zhǔn)。但如果當(dāng)事人申請再審的理由與檢察機關(guān)的抗訴內(nèi)容不一致,然而對方當(dāng)事人同意超出抗訴內(nèi)容進(jìn)行再審的,依據(jù)當(dāng)事人意思自治原則,也可依當(dāng)事人的申請進(jìn)行再審。3.明確檢察機關(guān)提出抗訴案件的審級,立法上應(yīng)明確,再審抗訴案件的管轄法院應(yīng)當(dāng)為受理抗訴的人民法院。確定再審抗訴案件的法院是受理抗訴的人民法院可以避免以下弊端:(1)接受抗訴的人民法院都應(yīng)是作出生效裁判的原審法院的上級人民法院,由作出原生效裁判的上級法院審理抗訴案件,可以防止原審法院因與本案存在利害關(guān)系而可能產(chǎn)生的裁判不公的嫌疑,增強公民對法院裁判的信賴。(2)對于專門負(fù)責(zé)解決爭議,適用法律的法院而言,再審抗訴案件的提起及推翻原審裁判涉及方方面面,由處于較高審級的法院直接負(fù)責(zé)受理和重新審判,可以顯示國家對再審的慎重,由上一級法院行使再審權(quán),有利于發(fā)揮上級法院對下級法院的審判監(jiān)督職能,并可以較好的解決因行政區(qū)設(shè)置與法院審級設(shè)置一致性給法院公正裁判帶來的壓力和影響。(3)由上一級法院行使再審權(quán),原審法院既拋開了自己審自己可能帶來的不公之嫌,又可使其集中精力投入對大量第一審案件的審理,及時解決新發(fā)生的矛盾和糾紛。(4)確定由上一級法院行使再審權(quán),那么至少中級以上的法院才能行使再審權(quán),也有助地正確發(fā)揮憲法和法律在適用上的統(tǒng)一性、一致性,確保司法公正在全社會的充分體現(xiàn)。另外,應(yīng)當(dāng)規(guī)定再審程序的審限。

三、強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的措施

完善立法,盡快制定統(tǒng)一、明確的司法解釋,為強化法律監(jiān)督提供法律依據(jù)。一是從立法上進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督的法律體系。當(dāng)前最緊迫的是要加快國家檢察監(jiān)督法的研討和制定,盡快修訂完善《人民檢察院組織法》,制定切實可行的《檢察官法》實施細(xì)則,以分步推進(jìn)檢察監(jiān)督法律體系的建設(shè)。二是盡快補充完善民事訴訟法和行政訴訟法中未完善的內(nèi)容。如在立案監(jiān)督上,通過司法解釋進(jìn)一步明確立案監(jiān)督不僅包括“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督,而且要包括整個立案活動的全面監(jiān)督;在審判監(jiān)督上,通過司法解釋規(guī)范法庭外調(diào)查權(quán),確立庭外查證證據(jù)開示規(guī)則;在民事行政監(jiān)督上,通過司法解釋規(guī)定人民檢察院有調(diào)卷權(quán),明確對抗訴案件的再審審級的規(guī)定,增強其操作性,減少隨意性,等等。另一方面,通過立法盡快補充完善民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋中關(guān)于訴訟法律監(jiān)督的保障性規(guī)定。三是盡量細(xì)化與民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關(guān)操作細(xì)則。建議高檢院盡快制訂立案、審判、判決裁定、執(zhí)行各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督細(xì)則、規(guī)則,交由全國人大法工委出面協(xié)調(diào)并廣泛征求意見,以公、檢、法、司名義聯(lián)合發(fā)布,共同遵照執(zhí)行,使檢察機關(guān)的監(jiān)督程序進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。四是鑒于目前檢、法兩家司法解釋相互矛盾和公、檢、法、司各行其是的現(xiàn)狀,建議全國人大統(tǒng)一司法解釋權(quán),以立法的形式加以確定,明確規(guī)定司法解釋權(quán)的歸屬,以減少不必要的磨擦,確保司法活動的高度統(tǒng)一和公正。□(編輯/丹桔)