淺論檢察機關對行政權的法律監督

劉　全　郭傳海

我國的根本政治制度是議行合一的人民代表大會制度。按照馬克思主義的國家權力理論,國家的一切權力屬于人民。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使國家權力。國家行政機關、檢察機關、審判機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。我國并不是將公共權力劃分為相互平衡的立法、行政、司法三權,而是以人民代表大會作為權力機關產生行政機關、審判機關、檢察機關,分別行使行政權、審判權和檢察權。人民代表大會監督其他機關的工作,強調權力機關的優位。盡管我國與西方權力運行機制不同,但目的都是為了防止權力遭濫用而危及公民權利,設計了權力間的監督制約機制。

在我國根本政治制度下,人民代表大會具有立法權和監督權,檢察機關作為人民代表大會授權的專門的法律監督機關,理應承擔起對行政權的監督作用。這既是對我國本土資源的繼承,也是對國外人類政治文明優秀成果的吸收,既是我國當前憲政體制的實際落實,也是法律監督本意的回歸。

一、對抽象行政行為的法律監督

抽象行政行為是行政機關針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規則,是行政權運行的一種主要方式。規則具有普遍約束力和強制執行力,一旦它們違法或不適當,將會對公民、有關組織的權益造成廣泛的和嚴重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位,即行政主體處于絕對優勢地位,而行政相對方處于弱勢地位,因此行政立法一旦存在缺陷,將直接損害行政相對方的權益。另外,包括行政規章制度、行政工作流程在內的行政規范性文件的制定和設置不當,也會損害公民、組織和公職人員自身利益,更重要的是增加行政腐敗的機會,甚至誘使職務犯罪的發生。

政府的產生源于權力機關的選舉,人民代表大會有權代表人民對政府的行政行為進行監督,自然,行政立法、行政規范性文件也應當受到權力機關的監督。依據憲法關于人民檢察院是國家的法律監督機關的規定,檢察機關是人民代表大會授權的專門法律機關,檢察機關有權代表人民對抽象行政行為開展監督。但從監督的總體格局看,檢察機關的法律監督只是社會各界力量對抽象行政行為監督的力量之一。其監督的內容和形式有:

1.對行政立法合憲性和合法性監督。檢察機關可以主動,也可以根據公民、法人或者其他組織的控告申請啟動這種監督。從監督的內容上看,主要審查:一是行政機關是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格,才能進行相應的行政立法活動。二是是否在立法權限范圍內行使立法權。行政機關行使行政立法權,必須是在授權范圍內進行,不能超越法律所規定的權限范圍。三是是否遵循相應的立法程序。嚴格的立法程序是正確進行行政立法的有效保障。按照立法程序進行立法,既能防止受領導者個人意志的影響,又可使立法程序規范化。四是內容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權立法,以憲法和法律為依據,因而其內容不得有與憲法和法律相抵觸之處,否則無效。五是是否存在行政立法之間的沖突。在我國,地方行政所立之法不得與國務院所立之法相抵觸,否則無效。通過書面審查,抑或必要的調查,如果行政立法的內容違憲或者立法主體、立法權限、立法程序、立法內容違法或者行政立法之間存在法律沖突,檢察機關有權通過檢察建議的形式建議制定部門撤銷或者修改違憲或者違法的行政立法,如果建議得不到回應,檢察機關可以提請全國人大常委會和地方各級人大常委會,要求權力機關對違憲和違法的行政立法進行審查。這種非剛性、程序型的監督模式能夠保障行政權的獨立,也保障了違憲審查的最終決定權仍然保留在權力機關手中,同時,監督也易于為被監督對象所接受。

2.對行政規范性文件的合憲性和合法性監督。行政規范性文件是指各級各類國家行政機關為實施法律、執行政策,在法定權限內制定的,除行政法規和規章以外具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。在行政實踐中,行政規范性文件的數量大大超過行政法規和行政規章,更多的行政行為是依據行政抽象性文件進行;規范性文件對于法律、行政法規和行政規章起到有效的執行作用,關于行政行為的程序性規定的行政工作制度和行政工作流程對規范行政行為也起到關鍵作用。但在浩如煙海的行政規范性文件中,行政抽象性文件的制定宏觀上越權情況嚴重,其內容與上一級規范性文件不相符合甚至出現抵觸的情況屢見不鮮,從而使得行政法規、行政規章在實施中變形;在制定依據方面,不以法律、法規、規章為依據;在制定程序上,沒有遵循必要的程序規則。直接侵害公民和法人的合法利益,也導致職務犯罪的發生。

檢察機關對這類文件的監督,主要目的是維護法律的統一正確實施,保護公民和法人的合法權益,同時,也預防職務犯罪的發生。這種監督有四個介入的途徑,一是依職權主動介入;二是經公民、法人和其他組織的控告介入;三是通過辦理職務犯罪案件之后介入;四是受行政機關的邀請介入。檢察機關對行政規范性文件的監督,一是要審查其內容是否合法,看是否存在越權制定行為和法律沖突的情況;二是要審查其制定是否符合法定程序;三是要審查其是否符合國家政策;四是看是否符合客觀實際,是否具有客觀實在的可行性。當然,行政工作制度和行政工作流程文件是否細致具體,是否全面,是否具有程序的嚴密性也是檢察機關法律監督的范圍。

檢察機關對行政規范性文件的監督應當是書面審查和調查相結合,對于審查的結果,如果發現文件違法或者不當,可以采取檢察建議的形式向制定部門發出撤銷和補充、修改和完善的建議。建議可以要求回復,如無正當理由的情況下制定部門沒有作為,檢察機關可以提請權力機關,也可以向其上級部門建議,督促行政機關實施整改。

二、對具體行政行為的法律監督

當前,我國對具體行政行為的監督途徑,一是公民可以通過法院提起行政訴訟,二是公民也可以通過向上級行政機關申請行政復議,三是違法行政行為構成職務犯罪時,由檢察機關進行偵查。檢察機關作為法律監督機關,應當切合形勢的需要,針對不同類型采取不同的監督方式和途徑。

1.以檢察建議形式審查具體行政行為的合法性和合理性。檢察機關對具體行政行為審查的介入方式應當以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則,以主動介入為例外,這是因為具體行政行為數量浩大,難以實現隨時隨地的全程監督,除了公益訴訟和查辦職務犯罪行為,對于沒有侵犯公民合法權益的行政行為,也無監督的必要。對具體行政行為合法性的審查標準,主要看具體行政行為主要證據是否確鑿、充分;適用法律、法規是否正確;是否符合法定程序;是否超越職權;是否不履行或拖延履行法定職責。

2.對違法行政行為提起行政公訴。行政公訴是指特定國家機關根據法律授權,對行政機關違反法律法規,侵犯國家利益、社會公共利益的行為,向法院提起訴訟,由法院依法追究其法律責任的活動。根據傳統“訴訟利益”理論,原告起訴只能限于與自己權利或法律上利益有直接關系。但是在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關系的人可能是受益者,不會提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關系的人,并不一定代表全社會的利益。所以,為了維護社會公共利益,應允許與自己權利無直接法律利害關系的組織,可以就行政機關的違法行為提起行政公益訴訟。檢察機關有權代表國家提請法院追究犯罪嫌疑人的刑事責任、提請法院確認某一民事法律關系的效力、提請法院確認某一行政法律關系的效力,追究違法公民、法人和其他組織的刑事責任、民事責任和行政責任。這一程序的設置基礎就是國家和社會公共利益。

三、對公務人員職務犯罪的法律監督

職務犯罪是一種嚴重破壞國家的正常管理活動和職務的廉潔性、正當性的行為,是濫用行政權的一種極端形態。法律監督的目標,是將權力置于法律規則的控制之下,國家通過加大對于國家公職人員貪污、賄賂、挪用、豪賭等腐敗行為的懲治力度,并使刑法責任成為腐敗行為所支付的最大成本。這種控制和懲罰,主要來自于外部,它猶如一種動力,能夠推動政府及其官員的行為合法正當,但它更多的是一種威懾力,如同懸在頭上的一把利劍,時刻警示著企圖越軌者。

檢察機關對行政權法律監督體現在職務犯罪的偵查,符合法律監督剛性的需要,也是設置獨立于行政機關之外的監督權的需要,更有利于對行政權的監督、約束和控制。查辦職務犯罪,由于使用國家暴力對職務犯罪人員的財產、自由乃至生命予以剝奪,因而是對行政權非規范運用的最為粗暴的監督方法,當然也是一種亡羊補牢式的事后補救方法。但是,由于對職務犯罪的嚴厲懲治,起到了特殊預防的作用,也是最為有效的、最為直觀的監督方法。□

(編輯/丹桔)