村民自治是農村基層民主建設的基本形式

王潤秋

摘 要:村民自治是農村基層民主建設的基本形式,雖然影響其發展的制約因素很多,但只要經過全社會的共同努力,這一中國特色的民主政治制度必然會不斷地得以完善和發展,必然對中國的民主政治建設發揮巨大的促進作用。

關鍵詞:基層民主;村民自治

中圖分類號:F32 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0070-03

(一)

村民自治制度是我國農民利益表達和政治參與的重要制度。20世紀80年代初,伴隨著人民公社的解體和家庭聯產承包責任制的推行,農民自發組織建立了村民委員會,以彌補農村公共權力的真空。歷經三十年,村民自治已顯現出強大的內在生命力。從村民自治建立的過程可以看出,民治是其天然屬性,體現村民意志,尊重農民主體地位是村民自治的應有之意。在村民委員會內,農民按照民主集中制的原則,實行直接民主,要辦什么、先辦什么、后辦什么、怎么個辦法,都由群眾自己討論決定。可見,村民自治是中國億萬農民的偉大創造,它起源于村民對本村事務和個人利益的關心,它發展于市場經濟的形成和村民民主意識的不斷增強。在今天,內容廣泛、形式多樣的村民自治遠不是村民的自發性政治行為,而是為法律所保障的民主政治建設。村民自治的特征,一是權利導向。衡量村民自治進展的指標為“四個民主”的制度化水平和村民民主權利意識的加強,而確保村民在“四個民主”中的民主權利就成為村民自治工作的導向;二是程序至上。村民自治制度特別突出合法程序的重要性,越來越嚴格的程序帶來了村民自治制度的標準化和一致性,體現了程序至上的精神;三是以民主選舉為基礎。村民自治制度尤其注重選舉的優先性和規范化,選舉被作為四個民主的基礎和村民自治的核心,其程序日益嚴格;四是村委會職能專業化。村民自治是在政府放權的前提下確立的,它要求村莊盡可能調動內在資源,由村民自己解決自己的公共品供給和社會秩序的維持,對村委會職能的規定越來越專業和制度化。

村民自治主要成就在于民主理念、民主規則和技術程序在農村的推廣,各種村民自治組織通過民主方式建立,并按照民主方式加以運行。這給農村帶來了村莊的基本社會秩序,促進了農村社會穩定,并為村莊公益事業的發展提供了制度平臺。它對基層民主和整個國家的民主化都產生了巨大的推動作用。從治理的角度看,實行村民自治,一是建立了制度化、民主化的選人用人機制,提高了村委會干部的整體素質。一大批懂經濟會管理的“能人”通過民主選舉當上村干部,在帶領農民致富發展方面發揮了組織帶頭作用;二是村級事務管理逐步走上了民主化、程序化、規范化的軌道,增強了村級組織的管理和服務效能;三是集中了民智民力,促進了農村經濟社會的發展,增強了農村資源動員能力以及執行能力;四是通過自我組織、教育,促進了農村社會風氣和社會治安的好轉,推動了社會主義精神文明建設。從民主的角度看,實行村民自治,一是為廣大農民提供了了解、接觸、實踐民主的具體途徑和制度保證,較好地解決了農民的政治參與和民主權利問題;二是對于培育農民的民主法制意識,訓練提高他們的參政議政能力,塑造現代公民發揮了積極作用;三是發揮了導向、示范作用,影響了鄉鎮等更大范圍與更高層次的民主化進程,使村民自治與鄉鎮民主、城市基層民主銜接、互動的廣度和深度有所增強。從人權與外交的角度看,實行村民自治,一是推進了我國人權建設,堅定了農民群眾對黨和社會主義制度的信心;二是對于樹立我國在國際社會中的良好形象,產生了有利的影響。總之,村民自治是一項偉大的民主政治實踐,不僅使廣大村民提升了民主意識,踐行了民主程序,而且有效地推進了我國農村經濟社會的健康發展。

(二)

推進村民自治是一項長期、艱巨、復雜的歷史過程。我們實行村民自治的時間畢竟比較短,各地發展很不平衡,面臨的困難還不少。比如,一些鄉鎮仍然習慣于命令指揮式的管理方式,對村委會的日常工作進行過多的行政干預,影響了自治工作的正常開展;在村委會選舉中,選舉委員會行政不中立,缺乏規范的選舉程序,涉及選舉問題的法律基本空白,選民資格等糾紛難以及時解決,大量外出務工人員的選舉權利得不到保證,正常競選活動開展得不充分,賄選現象嚴重且難以查處;在民主決策中,村民會議缺乏權威性,在一些重大問題上基層政府擅自“為民作主”,村黨支部和村委會關系不協調,村委會功能弱化使民主決策機制難以運轉;在民主管理中,村規民約和自治章程的制定程序不規范,所作的規定管群眾的多,管干部的少;雷同的多,有針對性的少;宗族、派性勢力干擾村務管理的現象時有發生;在民主監督中,存在不公開、公開不及時或假公開等現象,資產管理不規范,資源管理不透明,有的干部以權謀私、違法亂紀,因程序設置不合理而罷免不稱職的干部有難度。由于存在這些問題,所以在實際上廣大農民群眾對村民自治的總體評價并不高。從調查情況可以看出,在村民委員會受到家庭勢力的控制和上級政府的干涉太多,村干部不能廉潔自律,村民的主體地位得不到尊重,交給農民討論決策的事項多是一些需要他們出錢出力辦理的事情,而在決定干部工資補貼、集體收益分配、村莊撤并,“村改居”新農村建設資金項目等重大問題時,卻忽視農民的參與權、決策權,這就使村民自治的凝聚力和吸引力大為下降。甚至有人認為,村委會乃是形同虛設,村民自治只是停留在文本上,并沒有真正落到實處,或者說落實的還非常不夠,廣大群眾很不滿意,還需要采取切實可行的措施加以解決。盡管村民自治上了憲法,又有專門法律法規,并且是農村基層民主建設的基本形式。但有些人仍然不放心、不放手,認為搞村民自治農村會亂,會影響政府的號召力。所以,就抱著“你搞你的村民自治,我搞我的干部自治;你強調基層民主,我偏強調黨的領導”的態度,結果人為地造成村委會和支委會“兩委”沖突。這實質上反映了農村干部與群眾的矛盾和經濟基礎與政治制度的矛盾。這些矛盾不解決,就會影響廣大農民建設社會主義現代化新農村的積極性和創造性。在新農村建設的大背景下,必須進一步推進和完善村民自治機制,切實保證農民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利。從某種程度上講,完善村民自治機制,既是新農村建設的內容,也是新農村建設順利進行的助推器。它關系到農村基層民主政治的發育和發展。

當前,農村實行村民自治的制約因素很多,歸納起來主要有以下幾點:第一,我國農村經濟相對落后,且發展不夠平衡。不少農民目前還尚未脫貧,他們所關心的首先是生計問題,絕大多數農民把經濟需求放在第一位,把解決溫飽看成頭等大事。迫于無奈,很多人選擇外出打工掙錢,誰還有心思,也沒有時間和精力去參與村上的政治活動。由于集體經濟比較薄弱,村上也沒有固定的財政收入,陷入了“無錢辦事”或辦事實力不強的境地,村黨組織和村委會失去了聯系群眾的主要物質基礎,難以從物質條件上為村民的生產和生活提供服務,其凝聚力、號召力就難以充分顯現,導致村民對村干部缺乏認同感,這樣以來,村民自治的工作就不好開展。第二,我國農村文化水平較低,農民的文化素質不高。全國92%的文盲、半文盲在農村;農村勞動力中,小學以下文化程度占38%,初中文化程度占49%,高中和中專文化程度占12%。青壯年和文化水平較高的群眾大多外出打工,從事農業生產的主要是婦女和年齡偏大的男勞動力。不可避免地導致農村政治精英的缺失或基層干部政治素質的下降。由于缺乏科學文化知識,農民的民主意識淡薄,不能深刻理解民主的意義和作用,也就無法正確履行自己的民主權利。第三,農村守舊思想觀念比較濃厚。表現為:墨守成規,因循守舊,缺乏創新意識;輕易滿足,小富即安,缺乏創大業的開拓進取精神;視野不開闊,等、靠、要的依賴心理嚴重。有些領導在基層民主實踐中怎么省事就怎么搞,身在其位,不謀其政。在當選之后,認為自己已經當官了,官本位思想日益突出,農民的利益表達渠道很少,也不暢通。面對“個人說了算”的現象,村民雖然也很不滿意,但多采取“多一事不如少一事”的態度,或息事寧人,或忍氣吞聲。在這種情況下,根本就談不上村民自治。第四,農村公民缺乏民主和法制意識。不少人不學法不懂法,總以為法治就是人治。加之我國有關農村基層民主的法律法規中民主程序和制度不夠完善,村民自治相關法律不完備,缺乏有效糾錯機制。規定過于寬泛,可操作性不強,民主監督落不到實處,群眾有意見無處提也無人聽。對違法行為缺乏有效制裁,這樣,村民就寧愿甘當一個不問、不談、不參政的“良民”,誰還對村民自治感興趣呢!

(三)

村民自治是中國民主政治建設的試驗點和突破口,發展農村基層民主的唯一途徑就是要在黨的領導下,依靠廣大農民的不懈努力來消除存在的制約因素,為村民自治創造條件:

第一, 要大力發展農村經濟,奠定支撐村民自治的經濟基礎。農業是國民經濟的基礎。但值得注意的是,目前農業基礎仍然薄弱,農村發展仍然滯后,農民增收仍然困難。新形勢下,只有加快現代農業建設,才能加強農業的基礎地位,保障農業穩定發展,農民持續增收,農村全面進步。解決“三農”問題事關全面建設小康社會的大局,其根本就是要千方百計增加農民收入。要繼續保持農民收入的持續穩定增長,實現到2020年農民人均純收入比2008年翻一番的目標,就必須堅持多予少取放活的方針,放快步伐,加大力度,多措并舉,在構建農民持續穩定增收的長效機制上狠下功夫。新形勢下農民盼望的新生活,是立足實際、面向市場、低耗高效、可持續發展的經濟形態,只要我們緊緊抓住農民增收這個根本問題,就會激活農村自然、人力等各種資源的活力,將使農村經濟以新的姿態、快的速度、好的效益實現突破性進展,村民自治也就有了豐厚的物質基礎和保證。

第二, 要努力提高農民政治文化素質,為搞好村民自治創造條件。農民是建設新農村的主體,農民素質的高低決定著新農村建設的速度和質量,要造就一代新型農民,前提在于提高農民的文化素質,核心在于增強農民的致富本領,根本在于塑造農民現代的精神品質。農民的知識化、現代化是推動新農村建設的主要手段。要施行村民自治,就要用先進文化塑造農民,用文明風尚熏陶農民,培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。增強農民政治參與意識,發揮其民主主體的作用。一要大力發展農村教育,這是落實科教興農方針、提高農民思想文化素質的基礎和關鍵。我們必須積極推進農村教育綜合改革,統籌安排基礎教育、職業教育和成人教育,實行多渠道辦學,增加農村教育投入,改善農村辦學條件。二要以開展民主法制建設為契機,針對農村特點,以普法為先導,開展多層次、多形式的法制宣傳教育活動,培養和提高農民的民主法制意識、平等公平競爭意識。三要普及政治科學知識,澄清一些農民對政治活動的誤解,強化自治意識,明確村民自治的核心就是村民依法行使當家作主的權利,以便樹立正確的權利觀念,從而積極參與政治,以理性合法的形式表達利益訴求,自由平等的對關系到自己權益的公共決策進行充分的討論。

第三, 要建立和完善民主制度,提高村民自治的制度化水平。要搞好基層民主,必須非常注重制度建設。事實表明,村民自治的實際效果與基層各項民主制度的規范性有很大關系。一要嚴格選舉程序,建立和完善村民委員會的直接選舉制度。民主選舉是村民自治的基礎和前提條件,因此必須搞好。二要建立和完善村民議事制度和村民聽證會制度。三要建立和完善村務公開等公開辦事制度,最大限度地體現民情民意。凡是村民關注的、關系到大家切身利益的問題,都要定期向村民公布;凡村組建設規劃、宅基地審批、財務收支等事項,都要及時向群眾公布。

第四, 要加強基層組織建設,推進不同層次民主的協調發展。首先要全面啟動鄉鎮基層政權組織改革,以轉變鄉鎮政府職能為重點,強化鄉鎮政府的社會管理和公共服務職能。緊緊圍繞服務群眾這個中心,切實發揮凝聚人心、協調關系、化解矛盾、為群眾排憂解難的作用。特別要注意改進思想作風和工作作風,因為鄉鎮干部的作風事關黨的形象和政府的威信。應當正派做人,公道辦事,堅持原則,是非分明。其次要抓好村委會和黨支部班子建設,進一步擺正“兩委”的關系,規范“兩委”的具體職責和工作程序。要還權于民,村黨支部有領導權、村民會議有決策權,村委會有執行權,農民群眾有監督權,這樣才能有效防止村委會權力膨脹現象。把那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、群眾信得過,并且想干事、會干事、能干成事又能共好事、不出事的人選進基層領導班子,建立良好的政治秩序,以保證村民自治制度健康發展。

第五, 要制定《農民權益保護法》,從法律上保障村民自治的實現。村民自治不能落實的癥結還在于法律法規不健全,國家制度不完善,致使農民階層的權益得不到很好的保護。比如,由于我國長期以來建立的二元戶籍制度,使農民在戶口登記、勞動就業、社會保障、稅費負擔等方面享有和承擔著與城鎮居民完全不平等的權利和義務。國家只有制定了《農民權益保護法》,才能從法律上切實保障農民的人權。通過立法,首先要給農民“正名”,解決農民“政治身份”不平等的問題,讓他們都能夠享有最基本的“國民待遇”;實行城鄉按相同比例選舉人大代表,實現農民工與城鎮居民同等待遇,盡快推進戶籍制度改革,徹底破除城鄉二元結構,促進城鄉經濟社會一體化的發展;對農民在勞動就業、子女上學、同工同酬、醫療保險、住房租購、社會保障和受教育等方面給以更多的人文關懷,并采取一些立法補救措施;要建立積極的違憲審查制度,消除下位法律法規對農民種種違憲的歧視性規定;要加強農村法制建設,建立健全涉農法律法規,強化涉農執法監督和司法保護;要繼續完善法律援助和司法救助制度,修改現行的《法律援助條例》。這樣才能為村民自治提供可靠的法律上的保障。

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(責任編輯:閆生金)