基層民主中執政黨與社會關系變化的透視

蔡　霞

內容摘要政黨與社會的關系是政黨政治中的基本關系。中共執政初期未能明確區分執政與領導的不同，造成領導與執政的錯位，政黨功能發生扭曲，進而產生了黨與社會關系的緊張。在發展農村基層民主的過程中，黨組織通過溝通實現與社會的良性互動。并觸動“黨的領導”模式開始發生變化。實踐表明，通過民主政治從根本上調整執政黨與社會的關系，不僅是推動基層黨組織實現職能轉變的成功路徑，而且可能在未來中國的民主進程中深刻地影響甚至決定執政黨的命運，

關鍵詞基層民主黨與社會關系

溝通引導

政黨與社會的關系是政黨政治的基本關系之一，它深刻地影響著政黨的生存發展，決定著政黨活動的成敗。中國新民主主義革命時期，中國共產黨在領導武裝革命中充分地發揮了政黨的功能，與人民結成了血肉相連、生死相依的關系，成為中國革命的社會政治中堅和領導力量。但是，執政后由于黨的執政方式與領導方式未能及時轉變，執政黨在國家、政黨、社會的宏觀結構中發生位置偏移，因此黨擺脫不了“脫離群眾的危險”這一陰影，黨與社會的關系產生內在的緊張，并進而削弱著黨執政的社會基礎。如何解決這一問題，是執政條件下黨的建設中的一大難題。成都市對農村基層民主政治的探索與創新，給了我們很大的啟發，使我們看到了解決問題的可能路徑。

執政條件下政黨與社會關系內在緊張的初步分析

執政后，黨能不能與人民群眾繼續保持血肉相連、生死相依的關系，不僅取決于黨能不能始終堅持她的根本宗旨，而且在相當程度上取決于采用什么樣的執政方式和領導方式。如果執政方式與領導方式不科學，就可能影響黨的執政效能，并進而損害黨與社會的關系。

在民主的政治結構中，政黨居于國家與社會之間。一方面，國家權力屬于人民，民眾通過政黨去控制國家權力，實現民主政治；另一方面，國家通過政黨與社會連接，與社會實現互動。政黨居于國家與社會之間的這一位置，使得政黨對國家和社會都發生影響，成為民主政治中不可缺少的政治機制。“政黨創造出民主政治，現代民主政體不容置疑地與政黨制度互棲共生。”“領導”是指政黨對社會的影響與引導，政黨通過自身的政治感染力和號召力來動員、組織社會力量與政黨一起團結奮斗，實現政黨的目標。而“執政”是指政黨通過民主競爭選舉的法定途徑，受社會委托進入國家政權系統運作國家權力，以更好地代表、實現和保障社會利益。“領導”要求政黨通過各種非權力強制的方式始終與社會保持最密切的聯系，盡可能最大限度地贏得社會的信任、認同和支持。“執政”則要求政黨在掌控國家權力后，必須在憲法和法治范圍內依法運作國家權力，使國家各職能部門能夠充分履行自身職責，為社會提供必需而充分的公共產品。總之，從學理角度看，黨的“領導”是屬于社會政治范疇的概念，黨“執政”則屬于國家法治范疇的概念。

由于對現代民主政治認識的不足，以及傳統政治文化的深厚影響，我們黨在相當長的時間里沒能正確區分執政與領導的不同，造成領導與執政的錯位和混淆。于是，一方面在國家政權系統運轉中，黨以“領導”來代替“執政”，忽視國家政權系統中權力機關、行政機關、司法機關的不同職能和實現有序運轉的各自要求，把國家政權系統作為執行黨的政治指令的工具，甚至以黨代政、黨政不分，由黨組織直接代行國家職能。另一方面，在社會領域中，不僅是社會的一切資源掌握在政府手里，政府對社會實行全面控制，而且我們又將“執政掌權”看作是體現黨的領導，黨組織實際掌握各類社會組織的權力資源。全面運用權力意志來指揮甚至命令群眾。這樣的執政方式與領導方式，使黨在民主政治結構中偏離了政黨的本原位置，在執政黨與社會之間形成了強執政黨、弱社會的關系。

這種關系造成了政黨功能的扭曲，進而產生黨與社會關系的緊張：一些地方黨組織主要以上級指示精神和領導干部的意志作決策，決策背離地方實際和民眾意愿，甚至搞腐敗決策侵害群眾利益；一些地方延續過去的上級任免方式，造成干部任用脫離民意，民眾滿意信任的干部不一定走到領導崗位上，群眾對不滿意不信任的干部也無力罷免撤換，甚至用人風氣的敗壞直接導致民怨。與上述情況相聯系，黨在社會民眾中的政治權威下降，農民群眾對鄉鎮黨委和政府的宣傳動員反應冷漠甚至懷疑拒斥。

如果說，這種緊張在計劃經濟時代被當時的政治高壓所遮蔽的話，那么到了改革開放以后，特別是在市場經濟快速生長的條件下，隨著社會利益的多元分化、群眾民主政治意識的逐步增強，這種內在緊張在基層社會就比較充分地顯示出來：

一是鄉鎮黨委與農民的矛盾。鄉鎮政府是國家政權的最低層級，農民群眾對國家的不滿和要求首先指向鄉鎮政府。在目前黨的執政方式中，鄉鎮黨委是鄉鎮的權力中心，因此，鄉鎮政府運轉中與農民利益的沖突都直接表現為農民與鄉鎮黨委的矛盾。

二是農民與鄉鎮干部之間的矛盾。長期以來我們強調人的因素，但不夠重視體制和制度的影響作用。盡管我們黨始終堅持教育干部增強公仆意識，提高政策水平和工作能力，然而僅憑人的因素是不能完全克服體制和制度弊端的，反過來體制和制度本身對人的行為具有強烈的誘導性，一些鄉鎮干部長期以來形成了簡單生硬、強迫命令的慣性工作方式。同時，高度集權的體制形成的是壓力型運轉機制，主要靠層層傳遞壓力來保證上級指令的貫徹和各項任務的完成。在中國社會的快速變化中，鄉鎮干部承受的壓力之大超過了以往，這就更促使鄉鎮干部直接對農民施加壓力。而農民的民主意識逐漸增強，他們的不滿怨氣直接明確地指向鄉鎮干部，于是執政黨與社會關系的緊張就聚焦為黨員干部與農民的矛盾沖突。

三是農村中村黨支部與村委會之間的矛盾。人民公社體制解體以后，我國逐步建立了鄉村社會的村民自治制度。但在村級組織建設中，經常出現村委會與村黨支部之間的矛盾。由于長期以來“執政”與“領導”相混淆，我們一些同志把執政的概念一直延展到基層社會，以為加強黨的領導就必須把一切社會組織的權力都抓在手里，于是村黨支部與村委會為爭奪對農村社會的實際控制權而發生相當大的矛盾沖突。在這一對矛盾中，村黨支部以加強黨的領導的名義代表著國家和上級的意志，村委會以民主的名義體現著社會的自主要求(這里不包括鄉村社會中家族勢力、經濟強人、黑惡分子的摻雜)。由此，在中國農村中社會與國家的分離乃至對峙，就直接表現為村黨支部與村委會的沖突。為解決這一矛盾，目前各地在探索村黨支部書記通過村民選舉兼任村委會主任。這一做法似乎可以較好地保持黨對農村社會的領導，而實際上可能把村黨支部變成執行國家意志的機構，并沒有真正解決如何達成國家與社會的良好合作，實現農村社會的有效治理這一問題。

“領導”是“執政”的基礎，能否與社會始終保持良好的關系決定了執政黨能否長期執政。通過發展基層民主，緩和乃至化解黨組織與農民群眾的矛盾沖突，在農村社會鞏固黨執政的人心基礎，既是執政黨的現實需要，也

成為黨內一批銳意改革的領導干部的基本認識。于是，在黨的領導下，把黨內民主與人民民主結合起來，探索中國農村的基層民主建設，是促進農村社會和諧的必然要求，更是農村經濟社會發展的必然趨勢。中國農村社會基層民主的探索就是在這一時代背景下展開的。

農村基層民主中黨組織與社會的良性互動

執政黨偏離民主政治結構中政黨的本原位置，與政府行政職能錯位，就必然脫離群眾。執政幾十年來，盡管我們不斷加強干部思想教育，要求干部增強群眾觀念、發揚民主作風，但實際上個人行為是無法彌補黨的執政方式與領導方式不科學所造成的體制機制弊端的。要克服黨脫離群眾的危險，必須通過民主政治，重新塑造執政黨與社會的關系。為此，成都市在以下幾個方面對農村基層民主進行了探索：

第一，深化干部任用制度改革，切實尊重和保障廣大黨員與農民群眾對鄉村干部任用的選擇權、知情權、參與權、監督權。上個世紀90年代后期，成都市的一些區縣開始采用“公推直選”的方式，探索民主競爭選舉產生鄉鎮黨委書記和鄉鎮黨委領導班子。他們的做法主要有三個亮點：一是把候選人的推薦提名權交給黨員和群眾。上級黨委和組織部門一般不再直接提名，而主要是制定候選人提名條件、推薦提名程序，做好制度規范工作。二是候選人參與競爭的全過程公開，為黨員和群眾更多地了解候選人提供機會，為選好群眾公認的、能干實事的干部創造條件。三是在充分競爭中產生鄉鎮黨委班子和鄉鎮黨委書記。這樣的公推直選達到了黨組織、黨員和農民群眾的共同認可，選上的干部在群眾中具有充分的民意基礎，為開展工作創造了良好條件。

第二，在權力運轉過程中，努力擴大黨員和群眾的民主參與和民主監督途徑。探索基層民主政治的根本目的是實現黨領導和支持人民當家作主，因此用競爭選舉的辦法確定基層領導干部，只是探索基層民主的一個開端，要使黨員和群眾對領導干部手里的權力運行始終能看得見管得住，才是真正實現人民當家作主。成都市一些區縣連續多年實行“三會開放”、“民評官”，擴大黨員和群眾的民主參與和民主監督，取得了很好的效果。

成都市一些區委從自身做起，開放區委常委會、人大常委會、政府常務會，邀請人大代表、政協委員、黨員群眾代表、專家學者列席會議，就會議擬做決策的相關問題反映民意、發表意見、建言獻策。通過決策過程的公開透明，一方面使領導機關充分了解真實情況，盡可能集中民智，使決策體現民意、贏得民心；另一方面實現人民群眾對領導機關決策權的制約和監督，杜絕腐敗決策的產生。

要把決策變成增進人民利益的社會效益，就必須對決策的執行情況和執行結果進行必要監督。成都市一些區縣把決策執行的監督與對干部的民主評議緊密結合起來。他們開展了由各界代表參加、以無記名投票方式，對區委、政府、人大、政協的主要領導干部進行民主測評，測評結果通過媒體向全社會公開，被測評的干部通過媒體做公開的自我剖析。在區縣黨委會的帶動下，各個鄉鎮(街道)、村(社區)都建立了干部述職述評制度、領導干部業績公示制度、黨員群眾民主評議領導干部制度和群眾評議黨員制度，做到了干部實績群眾知曉、評議過程群眾參與、考核結果群眾認可。“民主測評模式”打破了傳統的組織部門對干部封閉式的考核，使干部評價主體由一元變多元，使干部監督的通道由狹窄變通達，把黨員和群眾的民主監督權落到實處。

第三，積極構建農村新型村級治理機制，努力實現農民群眾的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。上世紀80年代以來，農村社會的村民自治取得了長足的進步。然而，隨著社會主義新農村建設的展開，農村出現了許多新的矛盾和糾紛，農民群眾從對經濟利益的關注發展到對民主政治參與的強烈需求。進一步順應農民群眾的要求，探索建立新型的村級治理機制，進一步健全村民自治制度，成為不少農村黨組織實踐創新的新拓展。成都市在構建新型村級治理機制中，堅持實行政府行政職能與村民自治職能分離、村一級的公共事務決策權與執行權分離、農村經濟組織與農村社會組織分離等，使村級事務中的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，擴大村民的民主議事、民主參與、民主監督，在此基礎上形成村黨支部領導(引導)、村民議事會決策、村委會執行、村監事會監督的新型治理機制，做到民事民決、民辦、民管、民監。有效地化解了黨在農村工作中的一些難題，使村黨組織獲得了開展工作的新的廣闊空間，促進了黨支部與農民群眾的密切聯系。

盡管民主政治是必然趨勢，但推進民主政治的過程卻充滿著風險與陷阱，世界上一些國家的執政力量在領導經濟迅速起飛時取得了巨大成就，但進人民主政治的快速發展階段時卻因為各種原因丟掉了執政地位。有的人以消極思維總結經驗教訓，對中國社會的民主政治顧慮重重，甚至抓住基層民主中的一些不成熟之處否定民主。我國農村社會的基層民主創新證明，只要執政黨高度重視與社會的有效溝通，對民眾要求給予積極回應，努力以服務提升和增進民眾利益，不僅可以減少民主進程中的風險，而且可以使執政黨逐漸糾正過去的位置偏移，更好地把政黨的根基扎到社會，重新實現黨與社會的良性互動。

“溝通是政治系統的‘命脈和‘神經，抓住它和把握它也就是抓住了和把握了政治實質過程。”良好的政治溝通對于執政黨把握推進民主政治中的領導主動權具有極為重要的意義。成都市的一些區縣黨組織把推進民主的每一步都變成創造條件加強黨群溝通、上下溝通的過程，在充分溝通的基礎上，達到對黨員和群眾的有效引導。“社會中存在不同水平和類型的溝通，其中面對面的直接交流是最基本的，同時它也是改變或強化政治觀點的最有效途徑，因為它允許對話。”在探索干部民主競爭選舉過程中，黨組織把主要精力放在科學制定民主競選的制度程序設計和規范執行選舉制度上，通過宣講民主競選的制度辦法，使黨員群眾和參與競爭的對象進一步了解黨的干部路線、干部標準、干部政策，進一步增強民主法制觀念、增強黨的觀念。在民主競選中，參與競爭的干部努力闡述自己的工作目標與施政設想，廣大黨員群眾熱切表達對他們的期望與要求；在決策公開透明中，列席黨委、政府會議的群眾代表就決策的相關問題發表意見、提出建議，黨委和政府領導干部在充分聽取意見中說明決策意圖；在群眾測評領導干部中，成都市一些區縣黨組織主動公開各界群眾對領導干部的測評意見與領導干部在媒體上做公開剖析的做法，可以看作是執政黨努力運用媒體面向全社會進行交流與溝通的一個積極嘗試。

正是在這些交流溝通中，農村社會中的黨群關系正在發生令人注目的變化。過去黨組織居高臨下發布指令，群眾只能被動地接受黨組織的指示與要求，按照黨組織和領導干部的意圖行動。而現在黨組織和黨員干部由發布指示者變成了傾聽者，群眾由原來的客體下位上升為提出要求、進行選擇的主體上位。一些黨員干部原來高人一等的姿態，現在被積極回應群眾要求、努力爭取群眾支持的強

烈意愿所取代；領導干部過去關注上級滿意不滿意，現在變成在乎群眾滿意不滿意；一些黨組織原來習慣于指揮群眾，現在變成努力去理解群眾、爭取群眾理解。這表明，民主政治中的溝通實際上是政黨與民眾的雙向互動，在這種互動中“黨的領導”模式開始由過去的依靠權力控制社會，變成以自身的政治感召力去影響引導群眾。

黨的領導方式的變化同樣展現在成都市探索新型村級治理機制的實踐中。成都市探索的新型村級治理機制的一個突出之點是通過選舉村民代表組成村民議事會，建立村民協商議事制度，使村民廣泛參與村級公共事務，實現民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督。我國民間以往缺乏民主協商的傳統，對于社會公共事務，或者是行政意志過度控制和干預，或者是由農村民間權威人士決斷處理。而國家行政意志的控制和干預，在村里主要由村級黨組織來施行，于是社會矛盾和各種問題都集中到村級黨組織身上，村級黨組織與村民、村委會之間的緊張關系由此而產生。

在新型村級治理機制中，成都市的許多村級黨組織不再是憑借上面的政治和行政權力資源來強行控制各類村級組織，而是幫助農民建立村民議事會制度，擴展村民議事、利益表達、民間商議的公共空間。村黨支部在村民議事會中主要是做好征集議題、聯絡代表、召集議事、說服糅合的工作，決策則由村民議事會代表在充分討論的基礎上自主決定，村民議事會決策后由村委會負責執行，村民監事會監督。當村民意見與上級要求產生矛盾摩擦時，村黨支部著力做好引導工作，引導村民把國家利益與自身利益結合起來，將上級的各項工作任務轉換為村民自身的意愿要求。當村里公共事務的決策牽涉到一部分群眾的切身利益時，村黨支部著重做好村民之間不同意見的溝通、協調與妥協，力求獲得互惠共贏、大家滿意的效果。在這一新型機制中，村黨支部的角色也在悄然變化，不再是國家控制社會的末梢角色，而成為在上級與村民之間傳遞信息、消除隔膜、溝通協調的中介，成為協調群眾、服務群眾、團結群眾的核心。身份角色的轉變，使村黨支部與村民的關系得到了明顯的改善，村黨支部的政治權威和影響力在群眾中大大提高。

盡管這種變化剛剛開始，而且一些黨組織還處在不自覺的轉變過程中，但這無疑是一個良好的發展趨勢。它表明，基層民主的發展所產生的壓力給了執政黨以轉變的動力，從觸動執政黨開始轉變領導方式起，進而促使執政黨回歸到社會和國家之間的本原位置，克服一些黨組織和黨員干部高居于社會之上、脫離群眾的問題，將可能有效糾正政黨功能的扭曲，實現政黨與社會的良性互動，促進黨群關系的和諧。

農村社會基層民主給我們的啟示

建設社會主義民主政治是我們不可回避的歷史任務，但如何通過保持黨與群眾的密切聯系，確保執政黨在民主政治推進中依然葆有執政的堅實基礎，并能堅強有力地引導民主政治健康平穩發展，在理論上和實踐中都有許多難點問題還未解決，農村社會的基層民主實踐則可以給我們許多寶貴啟示。

1把黨內民主與人民民主有機結合起來，充分重視民主選舉和民主治理中政黨與社會的政治溝通和良性互動，可能在未來中國的民主進程中深刻地影響甚至決定執政黨的命運。人民當家作主的國家，國家權力屬于人民，人民通過民主選舉進行權力委托。盡管民主選舉不是民主政治的全部，但在未來的民主進程中，民主選舉不可回避。“選舉畢竟是民主縱向結構的關鍵性起點”。執政黨要贏得選舉，必須爭取廣泛的社會支持。要贏得社會支持就必須不斷提高社會民眾對執政黨的認同度和信任度，必須考慮我們如何把選民基礎打扎實：如果僅僅依賴于領導經濟建設的政績，就會陷入“政績困局”，執政黨最終仍然可能失去民眾支持。從一些發展中國家看，在走向現代文明的起步階段中，執政的政治力量都曾經領導國家經歷了一個經濟快速發展的時期，他們都取得驕人的經濟政績。但是一到全國范圍的民主選舉，他們大多在第一次選舉中被選掉，而需要重新爭取贏得選舉上臺執政的機會。正是在這個意義上，農村的基層民主選舉、新型村級治理機制就有了十分重大的意義。

爭取未來選舉中的勝算，基礎在社會基層。從眼下看，基層民主選舉、嘗試新型村級治理機制，是為了化解基層矛盾，解決一些干部對上負責對民眾不負責的問題，減少村兩委班子工作中的摩擦而做的探索；而從長遠的戰略角度看，實際上是通過民主選舉、構建村級治理機制過程中的政治溝通與互動，建立執政黨在基層社會密切黨群關系的新機制，使黨獲得引導群眾、影響社會的新的巨大空間。在推進基層民主的過程中，黨組織努力把黨員干部培養成被群眾認可與接受的鄉村政治精英。同時也通過民主選舉和新型村級治理機制，擴大體制的包容力，把更多的鄉村政治精英吸納到體制中來。把這些工作做好了，就可能在事實上把握未來民主選舉中爭取群眾的主動權。今天的村民就是未來的選民，今天的村民議事會在未來選舉中很可能成為直接影響選民手中那張選票的選舉組織。從這個角度看，農村基層民主的發展以及新型村級治理機制的探索，對執政黨未來命運將有決定性的意義。

2基層民主選舉與新型村級治理機制是對中國社會轉型中基層社會如何實現有效整合、有效運轉的創造性嘗試，也對完善現代民主的國家制度建設作出了重要貢獻。在新中國成立前，國家政權對中國社會的控制，歷來是政權只到縣，縣以下是鄉紳治理。實際上，鄉紳治理也是因國家政權對基層社會的統治力所不及而出現的社會自整合、自運轉機制。新中國成立后，我們以人民公社取代了社會基層傳統的自整合、自運轉機制，把國家權力直插到基層社會，結果是社會被控制而缺乏生機活力。改革開放以后，以村民自治取代人民公社，實際上就是重塑基層社會整合機制和運轉機制。但多年來村兩委之間矛盾重重，村兩委與農民群眾之間矛盾也不少。之所以如此，原因之一是我們從政治著眼強調黨的領導，而黨的領導又主要是從權力控制角度來實施，實質仍然擺脫不了國家與社會之間的矛盾沖突關系。而成都的新型村級治理機制恰恰不是強化黨組織和村委會對權力的控制，而是從尊重、實現群眾的民主權利角度，在黨的領導下使群眾自己決策、自己管理、民主監督，把黨支部放在組織和引導鄉村公共生活、幫助村委會執行決議、履行好服務職能的角度開展工作，實質是從根本上調整計劃經濟條件下形成的國家與社會關系、執政黨與群眾關系，恢復社會基層的自整合自運轉能力。而這種自整合自運轉又不完全是自發自生，而是在執政黨的有效引導和組織下進行。從當下看，這是有效治理社會基層，從長遠看則是塑造現代民主政治國家的新的社會基礎。

成都市高度重視農村基層民主建設，他們一方面探索基層政權層面上的民主選舉授權機制，努力完善現代民主的國家制度建設；另一方面探索現代國家的社會基層治理結構和運轉機制。他們在這兩方面的大膽推進，使中國特色社會主義民主政治發展道路的基本路徑和脈絡開始顯現，可以說他們的實踐具有重大的歷史意義。

3發展基層民主政治也是推動基層黨組織實現轉型的成功路徑。政黨產生于社會，執政是黨在國家生活中的地位和作用的改變，而不等于黨在民主政治結構中的位置改變。我們黨在執政以后，由于執政方式存在問題，事實上形成了黨的組織行政化傾向，導致黨脫離群眾。改革開放以來，農村、企業、事業單位的基層黨組織在堅持黨的領導方面所遇到的各種尷尬，黨組織和群眾之間的矛盾沖突，在相當程度上都與此有關。改革開放以來，各地農村黨組織都在努力適應社會發展的需要，積極推進黨的建設，有的地方還提出轉變基層黨組織的職能，突出基層黨組織服務群眾的職能。但如果僅僅停留在控制和運用國家權力來替群眾包辦事情，或把代替群眾做主辦事當做服務的話，那么就會出現一些鄉村干部說的“干部累、群眾怨”的局面。所以，基層黨組織的職能轉變從根本上說是黨的轉型，把一個國家化、行政化、權力化的黨真正恢復為社會民眾中的政治中堅力量。這個中堅力量的作用發揮不是靠權力，而是靠組織和引導群眾當家作主來自己辦好自己的事，靠黨組織和黨員干部的遠見卓識、能力水平、處事公正、熱心服務，來增強黨在群眾中的公信力和凝聚力，從而成為群眾的主心骨。成都基層民主實踐中黨組織的逐步轉型，使我們看到了加強黨的基層組織建設的正確路徑。只有通過黨組織職能的轉變，使黨恢復其政黨的本來功能，久而久之，黨的根基才能深深扎在社會當中，才能真正增強黨的政治影響力、政治感召力，黨的領導才能有效實現。