中國農村治理６０年：國家的視角

吳理財

內容摘要從國家的視角考察中國農村治理60年的變遷軌跡。可以發現中國農村治理及鄉村社會秩序的建設與嬗變均跟國家自身的需要相聯系，而且從農村治理變遷邏輯中可以窺見國家的轉型。

關鍵詞農村治理鄉村秩序國家視角

新中國建立初期，農村基層政權建設主要是恢復重建鄉村社會秩序。隨后建立的高度集中的人民公社體制，將分散的小農納入無所不包的政治體系之中，實現了政治一體化的要求。農村改革以后，縣鄉政府面臨著農村社會結構分化整合的新挑戰，實現自身功能從管治到服務的轉型是當下農村治理的新課題。

鄉村社會秩序的恢復與重建

1949年解放伊始，農村治理的首要任務是盡快恢復重建鄉村社會秩序。這項工作最初是在舊有的保甲制基礎上進行的。舊有的保甲制之上還設置了區(鄉)公所，并通過它與縣政府溝通。從1950年開始，新中國對舊有的農村基層政權組織進行改造，逐步建立起區鄉(行政村)制。

政務院于1950年12月頒布了《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(行政村)人民政府組織通則》，要求在農村基層盡快建立鄉(行政村)政權組織。同時，針對全國的鄉(行政村)規模大小懸殊的現實，政務院又于1951年4月發布了《關于人民民主政權建設工作的指示》，要求全國已完成土改的地方，酌量調整區、鄉(行政村)的行政區域，縮小區、鄉(行政村)的范圍，以方便人民群眾管理政府，并提高行政效率。在這種小鄉制下，每個鄉(行政村)由若干自然村組成，面積和人口規模均較小，使得每個縣級政區要管轄近百個鄉(行政村)，由于其管轄幅度過大，鞭長莫及，于是又在縣、鄉(行政村)之間分設若干個區，實行區鄉(行政村)體制。但區的設置有實有虛：實的設區政府，領導若干鄉、行政村或鎮，一般設在面積較大或人口較多的大縣；虛的設區公所，作為縣政府的派出機關，代表縣政府領導、監督轄區內各個鄉、行政村或鎮，區公所一般設在面積較小或者人口較少的邊遠小縣。

在民主政治建設方面，1954年是新中國歷史上極為重要的一年。1954年1月，內務部頒布《關于健全鄉政權組織的指示》，對鄉政權組織的設置、民主制度和工作方法等作了具體規定。1954年9月，首屆全國人大第一次會議制定并頒布了新中國第一部憲法和《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》，進一步規范了我國農村基層政權體制，從而基本確立了縣鄉基層政權架構。

農村基層政權從縣、鄉(行政村)兩級制改為縣、區、鄉(行政村)三級制，不但使得新政權更加穩固地延伸到鄉村社會內部，而且為鄉村社會秩序的有效恢復提供了重要的組織保障。與此同時，國家還通過土地改革實現了鄉村社會的重構。

土改在實現鄉村社會重構的同時，還通過社會動員建構了農民對新政權的認同。僅僅建立新的農村基層政權，尚不能真正地扎根于鄉村社會，它還必須得到廣大人民群眾的認同，將其政權建構于鄉村社會的文化網絡之上。“土地改革，是廢除保甲制，鄉級基層政權初建后，為進一步進行鄉村基層的充分社會動員，進而穩定合法性基礎的關鍵舉措。縣、區、鄉政權的建立，只是在制度層面上完成了機構的建制。要使黨和政府的政策真正落實到鄉以下鄉民，不發動農村各階層積極性是行不通的。”而同時“以階級分界對農村社會進行的重新整合，它的真實意圖并不僅僅著眼于階級劃分的需要。從嚴格意義上說，一方面，它是黨為解決其合法性基礎的需要；另一方面，它也是解放后中共為加強基層政權建設，通過‘解放、‘中立、‘打倒等不同層面的方式，授予不同階級以差別各異的政治權力，達到有效社會動員和社會控制的目的”。總之，通過階級的劃分和土地改革，國家在鄉村社會培植了一大批擁護新政權的鄉村政治精英，以及聚攏在他們周圍的龐大的基本群眾群體。

通過土地改革，在打破舊有的地主鄉紳構成的國家與鄉村社會之間的實體化中介層以后，實際上確立了國家政權與農民直接溝通的關系。這種新關系的確立，雖然有助于鄉村社會秩序的重構，但也同時帶來新的挑戰。這種挑戰主要來自兩個方面：第一個方面是小農固有的生產生活方式及其意識形態的消極影響；第二個方面是國家不得不從農民微薄的土地收入中，直接提取更多的資源投入到宏大的社會經濟建設中去。簡單地說，前者是整合的挑戰，后者是汲取的挑戰。

集體化與政治一體化

對許多農民來說，土改后的蜜月年代主要是重建家庭、結婚生子和提高收入，而不是其他更高的追求。農民這種根深蒂固的觀念顯然與當時的國家建設要求相去甚遠，對他們進行社會主義改造，顯得十分必要。把分散的小農“組織起來”，成為當時解決問題的首選方案。

如何才能把這些只關心自己家庭利益的小農“組織起來”呢?在當時的條件下，將農民強制性地納入一種組織之中顯然是不現實的，將這些小農組織起來的唯一有效辦法也只能著眼于他們注重的家庭利益，從農業的生產合作人手。于是，從1950年下半年開始，一些地方就開始試辦農業互助組。由于互助組顯示出來源于“土生土長的傳統”而不是“政府機關”的屬性，受到了絕大部分農民的歡迎。

互助組有利于剛分到土地的小農克服勞動力和生產資料不足等困難，共同發展農業生產。雖然農民從互助合作中得到了利益，但是，小農固有的“劣根性”并未根除。“中國家庭是自成一體的小天地，是個微型的邦國。從前，社會單元是家庭而不是個人，家庭才是當地政治生活中負責的成分”。盡管“忠于國家忠于黨的新精神已對家庭主義發動了進攻，但并不總是奏效的”。農民仍然只關注自身的利益，對于國家和社會的建設無意顧及。毛澤東認為互助組還不能阻止農民只關注私利，唯有合作社才能徹底地改造農民。“只有實行集體化才能實現為工業化提供資金所必須的農業增產。這項工作要通過宣傳、實踐以及逐步增加的壓力，來引導私有觀念根深蒂固的農民‘不知不覺地成為‘一個社會主義者。”

從1952年起，一些地方就開始試辦農業合作社。到1955年4月，全國農業合作社達到67萬個。初級社很快過渡到高級社，盡管當時中央領導為此出現了較大分歧，但毛澤東卻極力主張立即否定私有制并向集體化過渡。至1956年底時，我國農村生產資料私有制的社會主義改造任務已經基本完成，初級社迅速過渡到了高級社。

實際上，這種集體農莊割斷了農戶的所有權與收入之間的聯系，逐漸遭到一部分農民的抵制和反對。當時，在農村基層推行高度集中的人民公社體制，將農民納入這個無所不包的組織體系之中，不但順理成章，也顯得尤為必要，因為這種組織體制恰好配合了鞏固農業集體化的制度需要。

全國的公社化從1958年7月開始發展，8月普遍規劃、試辦，9月進入全面高潮，月底基本實現了公社化，這樣，成立僅兩年的70多萬個高級農業合作社很快被2萬多個人民公社所取代。人民公社實行政社合一體制，奉行“一大二公”的指導思想，不但導致農村基層政權自身

基礎的薄弱，而且在農業生產上嚴重挫傷了農民的積極性。在人民公社初期(即大公社時期)，全國糧食產量急劇減少，與此同時，糧食征購量卻不降反升，征購比例年均達33％。尤其是1959年，當年糧食產量比上年減產3000萬噸，但糧食征購居然增加864.5萬噸，糧食征購比例從29.4％飆升至39.7％。在隨后一二年里，人民生活普遍墜入了困難境地，發生了大規模饑荒和餓死人現象。

為此，在1960年底至1961年初，黨號召在農村進行“整風整社”，糾正干部強迫命令、特殊化、瞎指揮、浮夸風和共產風的錯誤。1961年6月15日中共中央頒布《農村人民公社工作條例(修正草案)》，正式確定農村實行公社、生產大隊、生產隊“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，開始縮小公社規模。像湖北等地將原大公社改為區，管理區改為公社。這種縣－區－公社體制是人民公社時期最為普遍的農村基層組織模式，保持的時間較長。在縮小公社規模的同時，恢復原高級社行之有效的定額管理、按件計分、小段包工等經營管理辦法，加強計劃管理、勞動管理、財務管理和收益分配(即“三管一分”)等工作。同時，允許社員從事正當的家庭副業和經營一定數量的自留地，實行大集體與小自由相結合的政策，農民原來挫傷的積極性得到恢復，農業生產獲得較大發展。1962年我國農村經濟形勢開始好轉，全年糧食總產量比1961年增長了125億斤，其他經濟作物也有了一定的發展，全國已有1／4的縣農業總產量恢復和超過了1957年的水平，人們的生活水平有所改善。

盡管在1962-1982年間，我國糧食產量逐年緩慢增長，大約每10年增加1億噸糧食，20年間糧食產量翻了一番，略快于人口增長，同期糧食的征購比例保持在20％～25％之間，但是，農民的實際生活狀況沒有得到根本改善。例如，農民純收入折合成糧食1957年為1095斤，1978年才1255斤，其中來自集體的純收入由652斤增加到832斤。誠如費正清所言，“集體化名義上的成功，被頌揚為鄉村經濟福利向前踏出的一大步。事實上，這是政府力量終于伸入農家的一步，是為了便于控制而將農民生活政治化的一步。1958－1978年的20年里，中國農村人口的70％－80％被扣在與新政府的臍帶式關系之中。”通過集體化乃至最終的人民公社化，實現了中國鄉村政治一體化。在人民公社化時期，隊為基礎的三級組織完全取代了一切的行政和非行政組織。除此以外，不再有任何民間的生產、生活、娛樂組織，農村社會幾乎就是一個軍事化的社會。而此時的農民家庭只“是農業生產合作社與后來的生產隊的一員，政府透入民間的力量因而及于每一個家庭。這樣完整的農村組織，是中國有史以來絕無僅有的”。

正是通過這樣自上而下的國家政權組織體系建構，像一個巨大的網一樣，把原來分散的小農及星羅棋布且互不隸屬的千百萬個村莊籠罩其中。這是中國傳統國家所無法達到的，這些傳統國家都是建立在分散的小農社會的基礎之上，“小農人數眾多……他們的生產方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離”，他們“是由一些同名數相加形成的，好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣”。這樣的國家不但統治能力十分有限，而且非常不穩固。“但是，這種局面也并非使人無可奈何，如果農村縣以下層次區劃處理得當，就能使基層組織嚴密，用‘鋼筋和‘水泥把‘一盤散沙凝成一個堅強有力的整體。”人民公社體制似乎發揮著這樣的“鋼筋”和“水泥”的功效，將分散的小農徹底地“組織起來”。

究其實質，乃是組成一個“國家覆蓋社會”或政治一體化的體系。除了直接地滿足政治的需要以外，還便于從鄉村社會隱蔽地汲取資源，以服務于國家工業化和現代化建設的需要。有關資料表明，在1952－1986年間，國家通過糧食和農副產品與工業產品的“剪刀差”，從農業中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農業稅收1044.38億元，兩項合計6868.12億元，相當于同期全民所有制非農企業固定資產原值的4／5。

去政治化與治理轉型

事實上，即使在人民公社這樣高度一體化的政治體制之中，農民除了在日常生產中普遍采取“磨洋工”等“弱者的武器”抵抗強制性集體生產(個別地方還屢次出現了“瞞產私分”、分田單干等公然違背集體主義生產的“大逆不道”的事例)以外，在私下的生活場域中仍然按照傳統的風俗習慣和原有的行為邏輯行事，而并非他們在正式的場合中所表演的那樣遵從新式的規則。農民們總是按照自己的價值觀和自尊感來撰寫歷史。恰如斯科特(JamesC.Soott)所指出的那樣，“正是這些微小的、未經協調的瑣碎反抗行動聚集到一個點上，就可能達到危及國家結構的地步。”

在1978年前后，集體生產方式已趨頹勢，安徽、四川等省的一些村莊開始秘密實行“包產到戶”、“包干到戶”，這種承包風在隨后一二年很快刮向全國。再次復出的鄧小平及時肯定了這種做法。1980年9月14-22日，中共中央召開各省、市、自治區黨委第一書記座談會，著重討論加強和完善農業生產責任制問題。9月27日，中共中央印發了這次會議的紀要《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》。到1981年底，全國已有90％以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制。1982年1月1日，中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》，這是農村改革以來中央關于“三農”問題的第一個“一號文件”。這份文件開始突破了傳統的“三級所有、隊為基礎”的體制，明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”。還特別指出，它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，是社會主義農業經濟的組成部分。這進一步消除了人們的思想疑慮，促進了“包產到戶”的迅速發展。家庭聯產承包責任制適應了生產力水平，調動了農民生產積極性，糧食畝產由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤，提高了42.73％。”

人民公社這樣高度集中的組織自然地與農村家庭聯產承包責任制相抵牾。一旦實行土地的農戶承包經營模式，人民公社體制必然會解體，因為它“無法容忍新興的社會力量，無法協調和統帥社會”。農村土地被農戶承包經營以后，農戶的自主性、獨立性逐漸增強，根深蒂固的家庭利益意識也被喚醒，加之非農經濟的“放開搞活”，原本基本“同質”的農民群體也隨之發生了分化，形成各種新的利益主體和階層結構。在這種松散的以農戶為“中心”的利益結構尚未被整合之前，它一方面盡力掙脫原有的準國家政權“村”、“組”組織之束縛，從原來的體制中“解放”出來，另一方面又對鄉村社會“自治”抱有模糊的想象和沖動。這是人民公社體制解體、村民自治萌芽的一個重要原因。

早在1980年4月，四川省廣漢縣向陽公社最早摘除了人民公社的牌子。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過新《憲法》，否定了人民公社體制，該憲法重

新規定鄉、民族鄉、鎮為我國農村基層政權組織。1985年，“人民公社”作為我國基層行政區劃建制正式退出了中國歷史舞臺。

在重建鄉級政府的同時，也幾乎同時建立了鄉級財政。1985年4月12日，國家財政部發布了《鄉(鎮)財政管理試行辦法》，對鄉級財政收入作了初步規定：“鄉(鎮)財政收入由國家預算內資金、預算外資金和自籌資金組成。”其中，“國家預算外部分，包括上級政府劃歸鄉(鎮)財政的農業稅附加、農村教育經費附加、行政事業單位管理的預算外收入，以及一些按照國家規定征收的公用事業附加費。自籌資金部分，包括鄉(鎮)政府按照國家政策規定征收的自籌收入，但不得隨意攤派。”從而在農村財稅體制上為日后農村“三亂”埋下了伏筆。

1986年9月，中共中央、國務院《關于加強農村基層政權建設工作的通知》指出，除邊遠山區、交通不便的地區外，縣以下一般不設區。根據上述要求，全國開始了“撤區并鄉”和“并鄉建鎮”的工作。在這次撤區過程中，實行的是撤區、并鄉、建鎮“三位一體”的策略：“撤區”是減少政區層級，提高行政效率，減輕國家和農民負擔；“并鄉”是減少鄉鎮數目、適當擴大鄉鎮的管理幅度，便于縣直接管轄；“建鎮”則是在撤區并鄉過程中，選擇一些基礎設施較好的集鎮設置城鎮型的政區，體現我國城鎮化發展的要求。通過這項工作，最終形成了縣、鄉鎮(辦事處)兩級農村基層政權組織格局，并延續至今。在鄉鎮以下，則實行村民自治，從而形成“鄉政村治”的新格局，為鄉村民間社會發展讓渡了～定的體制性空間。

在人民公社基礎之上恢復重建的農村基層政權，雖然在形式和組織體系上已經改頭換面，但是其權力的運作邏輯卻沒有根本性改變，維持著過去一貫的自上而下的支配式權力關系，其根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到農村稅費改革以后才逐漸改觀，轉向“建設”和“服務”，即城市支持農村、工業反哺農業，進行社會主義新農村建設，向農民提供更多的公共服務。

自清末“新政”以降，近代以來的所有執政者都致力于農村政權建設。盡管其間農村政權名稱各異、組織體系變化頻繁，但始終沒有改變“整合”與“汲取”兩個主要職能，“整合”為了“汲取”，“汲取”也是為了“整合”。總之，國家權力滲入鄉村社會，其主要動機是“國家需要以更好一些的方式來控制地方社會，以便從那里獲得更多的資源”，這樣，賦稅成為國家和鄉村社會關系的主要內容，國家政權和農民大眾在此方面的接觸最深。然而，一個人們不愿意看到的結果卻是，國家權力對鄉村的介入，賦稅征收機構的膨脹，又反過來大大加劇了國家的資源需求。無論傳統中國朝代更替、近代政權興衰，以及新中國建立以來鄉鎮政權的變遷和后來的改革，都跟“整合”、“汲取”之間的互動和強弱變化密切聯系。

如果說，在財政包干體制改革之前，從農村社會汲取資源，主要是服務于國家宏觀經濟建設的需要，符合國家的整體利益；那么，自從財政上逐級實行“分灶吃飯”以后。從農村社會汲取資源，不僅僅是為了國家的整體利益，同時還要滿足各級政府及其部門的自利性需要。這種利益博弈的結果，只能是農民負擔的日益加重，并最終演化為一些農村地區的治理性危機。

為了整治這一危機，國家在農村地區進行稅費改革。在農村改革之前，我國的鄉村政治制度，無一例外地都與其鄉村稅費體制相配合，具有內在的統一性。因此，從這個意義上來說，農村稅費改革不僅是農村稅費體制自身的改革，它還涉及到鄉村關系的調適、農村基層政治結構的轉型及其功能的優化等一系列社會、政治領域的改革。農村綜合改革和社會主義新農村建設又將開辟我國農村治理的新篇章，建構與農民政治參與積極性不斷提高相適應的農村治理體制，是當下農村改革和新農村建設需要探討的一項新課題。我們相信，中國農村在吸取歷史教訓、走向現代化的新征程中，前景將更加寬廣。