獨生子女時代經濟發達地區生育政策的完善

我國上個世紀70年代末、80年代初出生的第一代獨生子女已經大規模進入婚育年齡。按照現行的生育政策,城鎮雙方為獨生子女、農村一方為獨生子女的家庭可以生育兩個孩子。東部沿海發達地區是計劃生育工作開展最早也是執行較好的地區之一,但目前育齡婦女的意愿生育率普遍低于兩孩。

今天,經濟發達地區人口再生產方式已實現根本轉變,但在人口數量控制取得重大成就的同時,也面臨結構性矛盾以及流遷人口管理等新的人口問題。首先,人口老齡化程度日益加深。如,蘇州市60歲及以上戶籍人口為113.52萬人,占總人口的18.18%,比上年增加3.51萬人,比全國平均水平高7個多百分點。[1]值得注意的是,未來一段時間老齡化進程將進一步加速。據有關部門預測,蘇州市60歲及以上老年人口年均增量將達4萬余人,至2010年,全市60歲及以上老年系數將進一步提高到20.5%,進入超老齡化社會。[2]其次,人口大量集聚,尤其是外來人口大量導入引發管理問題。2004年蘇州本地人口約為590.97萬,外來人口333萬,2000~2004年年均遞增60萬人,[3]龐大規模的外來人口群體給社會治安、計劃生育等工作帶來一定的難度。再次,第一代獨生子女規模龐大,已進入婚育期,對婚姻觀念、家庭結構等產生深刻的影響。2005年,蘇州市戶籍獨生子女規模為127.15萬,今后一段時間初婚人口中獨生子女比例將持續上升,在2012年達到最高峰。[4]最后,獨生子女進入婚齡對未來政策生育率將產生很大的影響。由于各地大多規定夫妻雙方都為獨生子女的可以生育兩孩,因而未來適婚獨生子女比例的上升必然導致政策生育率的上升。獨生子女的婚育行為也將引發家庭姓氏之爭、地域間通婚增加以及婚后居住方式變動。

在后人口轉變時代,生育水平遠低于更替水平,繼續實行極度嚴厲的生育控制政策,會影響人口與經濟、社會的協調發展。人口控制并不是出生越少越好,人口政策當根據人口自身狀況以及經濟、社會發展要求做出適時的調整和完善。國家人口計生委政策法規司司長于學軍認為,中國現行的生育政策不是一刀切,也不是“一胎化”。各地方的生育政策可以根據實際情況在整體穩定的基礎上微調,不斷完善。[5]在我國經濟發達地區對生育政策加以完善的可行性在于:

1.居民的生育觀念已發生根本性的變化,意愿生育率普遍較低。經過30多年嚴格的人口控制,居民的生育觀念已發生根本性變化,意愿生育率普遍低于更替水平。蘇州市吳中區婚育人口抽樣調查結果顯示:在政策允許生育二胎的育齡夫婦中,明確放棄兩孩生育指標的占36.2%,明確不放棄的僅占24%左右。

2.出生人口下降的時間較全國平均提前4~5年,政策調整具有先行的條件。一些預測調查表明,蘇州出生人口在2012年達到最高峰,而全國出生人口在2016年開始顯著下降,城鎮勞動力在人口不遷移條件下于2009年開始短缺。[6]由于蘇州出生人數的轉折點較全國提前四年左右,因此,在類似蘇州地區進行生育政策調整試點,其探索的過程及其試行做法,可為今后在全國大規模內的推廣積累經驗。

3.出生人口轉折點的出現為生育政策的調整提供了極佳的時機。蘇州市1979年出生的第一代獨生子女已經大規模進入婚育年齡,政策生育率從2002年開始逐步升高,未來15年蘇州政策生育率和出生人數的變動將出現兩個轉折點:就政策生育率而言,第一個轉折點出現在2006年,第二個轉折點出現在2011年;就出生人數而言,第一個轉折點出現在2007年,為出生人數由低谷徘徊轉為上升的轉折點;第二個轉折點出現在2014年,為出生人數從上升轉為下降的轉折點。推算結果表明,2011～2014年期間蘇州獨生子女婚育將出現多個高點:2011年進入婚育年齡的獨生子女人數達到最高點,2012年初婚育齡婦女人數達到最高點,2014年符合二胎政策生育的人數達到最高點。因此,在2012年左右對生育政策加以微調,有利于優化人口結構,避免人口出生峰谷交替。

不過,考慮到生育政策放開后,大量的補償性生育會導致生育的堆積效應,同時育齡期獨生子女比例的下降有一個過程,生育政策的調整還要兼顧城鄉居民的承受能力和不同的生育需要;因此,從穩定低生育率水平、優化人口年齡結構來考慮,可以分兩步走。

第一步放開是在第一個轉折點出現時,是出生人數的低谷期,部分放開可以在出生高峰來臨前將現有生育政策下的出生低谷填平,政策取向為城鄉二元向一元過渡;第二步調節在第二個轉折點處,由于政策生育率下降和育齡婦女人數減少同時發生,出生人數下降非常劇烈,人口結構嚴重失衡,政策取向為穩定人口發展和促進社會和諧。

第一步,2008年城鎮和農村“單獨”家庭生兩個。蘇州政策生育率的第一轉折點出現在2006年,出生人數的轉折點則在2007～2008年,此時由于出生人數尚處于從下降轉為上升的初期,因此適度的微調并輔以嚴格的生育間隔,并不會造成出生人數的大幅上升。因為目前部分農村地區一方為獨生子女的夫婦已經可以生育兩個孩子,因此城鎮地區“單獨”家庭放開生育二胎后,其政策生育率較調整前雖然會有所上升,但上升的幅度不大。我們可具體分兩種情況分析:一種是考慮獨生子女與非獨生子女婚配的選擇性偏好,同時也考慮其生育二胎的意愿,將是未來可能的實際生育率。另一種不考慮其生育意愿,也即假定所有的單獨家庭都按政策生育兩個孩子,調整后的政策生育率即為政策允許的最大生育可能。預測結果表明,在調整之初,城鎮地區的政策生育率將提高0.262,之后由于城鎮單獨家庭比例的上升,政策生育率的提高幅度也同步上升,到2020年時最大政策生育率大約提高0.309左右。在考慮意愿婚配和放棄生育二胎比例下降的情況下,即假設放棄兩孩的家庭占36%,則對政策生育率的沖擊更小,在2008年僅為0.266,2013年也只有0.244,2020年為0.289。假定人們生育意愿不變的話,放棄兩孩的家庭占50%,生育率上升幅度最大也不到0.20。以上政策生育率變動僅在城鎮地區,農村地區不變。如果從全市來看,政策生育率的上升幅度還要小很多。

第二步,2014年農村和城市地區普遍允許生兩個孩子。2014年是蘇州現行生育政策和生育意愿下出生人數從上升轉為下降的轉折點。對城鄉政策生育率影響的研究發現,現有生育政策對農村照顧生育二胎的比例相對較高,因此生育政策調整對農村的影響較小。在城鎮地區允許生兩個孩子比夫婦一方為獨生子女的可以生育兩個孩子所導致的政策生育率的提高幅度要小,2014年政策生育率的影響為0.015,意愿生育率的影響則只有0.009;到2020年時,政策生育率大約提高0.027,意愿生育率僅提高0.015左右,并不會引起實際生育率大的波動。此外,由于2012年以后進入婚育年齡的獨生子女比例下降較快,因此按現行生育政策可以生育二胎的數量也將有較大幅度下降。如果不對生育政策加以微調,則2014年出生人數的峰值將顯得更高,放開生育二胎后無疑可保持2014年后各年度的出生人數與2014年更為接近,走勢更趨平緩。

生育政策適度微調后,補償性生育的持續時間估計在15年左右,每年增加出生人數1萬人上下。由于未來15年已經以及即將步入婚育年齡的夫婦絕大多數至少一方為獨生子女,其中又以雙方為獨生子女占大多數,同時放開生育兩孩的家庭中將有一半左右放棄再生,生育政策微調后對蘇州政策生育率的影響不僅不會很大,還可能對時下不合理的人口結構起到削峰填谷的作用。當然,考慮到政策放開后,部分家庭會產生生育攀比心理,可能導致生育意愿小幅上升,不放棄兩孩的家庭由最初的36%升高到50%,每年意愿變動會導致多出生3000~4000人。

那么,在蘇州人口控制取得很大成就,戶籍人口自然增長進入零增長的今天,是否需要繼續實施有關獎勵配套政策?社會各界對此反應不一。筆者以為:

第一,配套政策應適時地從鼓勵一對夫婦只生育一個孩子向鼓勵按政策生育轉型。由于生育政策微調后出現的累積補償生育效應,加上正處于獨生子女大規模進入婚育期的政策集中兌現期,穩定生育水平、防止每年出生人數的波動過大以及避免峰值過高,仍是經濟發達地區人口計劃生育工作的主要任務。因此,在城鄉普遍生育兩個孩子的政策調整之前,應繼續實施對獨生子女家庭的獎勵配套政策,但重點要放在計劃生育家庭的扶助制度、優質服務和風險補償上。第二,為了保持前后政策的銜接,應采用老人老辦法、新人新辦法。也即配套獎勵政策的調整必須要設定一個時間節點,對第一代獨生子女家庭應繼續實施獎勵政策,以保持政策的連續性以及體現政府的誠信,獎勵資金由政府統籌;對第二代獨生子女則可淡化獎勵政策,強化扶助保障以及風險救助。第三,配套政策應逐步與社會保障相結合,將對獨生子女意外傷亡的家庭一次性補償逐步過渡到為其建立養老金帳號,以使獨生子女夭折的父母安度晚年。

參考文獻:

[1]蘇州市老齡辦.蘇州市2007年老齡事業統計情況.姑蘇老年網,2008.7.8.

[2]閻立.2006年藍皮書——中國蘇州發展報告.蘇州:古吳軒出版社,2007:20-26.

[3]駱克任、吳瑞君.蘇州市經濟適度人口容量研究報告,2003:5-6.

[4]丁仁船、吳瑞君等.獨生子女比例、婚育意愿變動對未來政策生育率的影響.南方人口,2007(3).

[5]于學軍.中國現行生育政策非一胎化各地可微調.中新網,2007.7.15.

[6]張車偉、吳要武.城鎮勞動供求形勢與趨勢分析.中國人口科學,2005(5).