盡快構建我國中小企業(yè)信用擔保制度

內(nèi)容摘要中小企業(yè)對國民經(jīng)濟的發(fā)展具有不可替代的作用,但是由于其本身經(jīng)濟實力相對薄弱,出現(xiàn)了融資困境。信用擔保的出現(xiàn),為中小企業(yè)融資提供了很好的渠道。相對于我國信用擔保行業(yè)的飛速發(fā)展,信用擔保制度有待進一步完善。尤其在中小企業(yè)信用擔保機構的設置、資金籌集、風險控制等方面需要構建我國完善的信用擔保制度,以扶持和促進中小企業(yè)的發(fā)展。

關 鍵 詞 中小企業(yè) 融資 信用擔保制度 構建

作者盛雷鳴,上海市中茂律師事務所主任、律師。(上海:200040)

在我國,GDP的55%以上,工業(yè)新增產(chǎn)值的近75%,社會銷售額的近62%,稅收的45%以上和出口總額的60%以上均是由中小企業(yè)創(chuàng)造的,與此同時,中小企業(yè)還提供了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。[1]此外,我國中小企業(yè)在技術創(chuàng)新、擴大出口等方面也發(fā)揮著重要作用。當然,我國中小企業(yè)在取得長足發(fā)展的同時,也存在著不少問題,如資金短缺、技術落后、信息不通暢、人才稀缺、法律維權困難等。其中,最大的問題就是缺乏資金、融資困難。雖然中小企業(yè)能到銀行貸款,但大都缺少足夠的財產(chǎn)擔保,導致銀行不敢放貸。即使到投資市場去融資,也由于交易標的不標準、交易過程不規(guī)范、交易操作不統(tǒng)一,再加上投資人的身份難以確認、投資項目信息真實性不能保證等問題,嚴重影響了中小企業(yè)融資的效率和成功率。正如業(yè)界的一位資深人士評價,廣大中小企業(yè)一方面渴望投資人的投資,另一方面又對投資人極其反感,因為投資服務的不到位乃至欺騙行為的屢屢發(fā)生,已經(jīng)給中小企業(yè)融資市場造成了惡劣影響。因此,在投融資市場信用體系建立初期,為了解決中小企業(yè)的融資難題,中小企業(yè)信用擔保尤為重要。

信用擔保是解決中小企業(yè)

融資難題的有效路徑

信用擔保 (Credit Guarantee),也稱信用保證,是指專門機構面向社會提供制度化的保證。[2]具體而言,就是以保證方式使合同約定的債權實現(xiàn)的一種擔保行為,即一旦被擔保人不能按期償還債務,擔保人將以自己的資產(chǎn)代為償還。

從信用擔保的基本理論可以得知,中小企業(yè)以專門的信用擔保機構作為保證人向銀行貸款,銀行就不會有到期實現(xiàn)不了債權之虞。通過信用擔保,不僅可以使受保企業(yè)獲得貸款,而且可以提升中小企業(yè)的信用等級,降低銀行的貸款風險,提高銀行貸款的積極性。其具體作用如下:

首先,信用擔保有利于提高中小企業(yè)的融資能力,使其獲得更多融資機會。由于財力相對薄弱,中小企業(yè)普遍存在著信用等級不高的問題。因此,銀行在發(fā)放貸款時對中小企業(yè)的資信和抵押擔保條件要求特別嚴格,這就嚴重限制了中小企業(yè)貸款的審批和貸款的金額。而信用擔保有利于增強中小企業(yè)的融資能力,改善中小企業(yè)的融資環(huán)境,增加中小企業(yè)的融資機會。

其次,信用擔保可以降低銀行放貸產(chǎn)生的風險。中小企業(yè)向銀行貸款進行融資,要么提供有效的抵押擔保,否則很難獲得貸款。即使能夠提供抵押擔保,銀行也總是反復評估,不信任該欲貸款的中小企業(yè)。這是因為中小企業(yè)在貸款以及使用貸款的過程中,可能提供虛假信息,導致銀行無法有效地監(jiān)控貸款的使用情況。當銀行在此問題上屢遭挫折之后,就出現(xiàn)了中小企業(yè)貸款審批難、貸款額度小的情況,同時造成對其他誠信中小企業(yè)的不公平。而中小企業(yè)信用擔保機構的出現(xiàn),正是為了化解此難題。當此問題解決后,銀行省卻了這方面的高成本和高風險,必將大幅度增加向中小企業(yè)的貸款額度,擴大放貸規(guī)模;同時中小企業(yè)也能降低貸款成本,減輕融資難度,從而實現(xiàn)規(guī)模擴張和收益增加。因此,信用擔保制度無論對中小企業(yè),還是對銀行都是一種雙贏的結果。

最后,信用擔保有利于國家宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下,中小企業(yè)一方面處于弱勢地位,另一方面又在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中起著不可替代的作用。為了宏觀調(diào)控的需要,國家需要出臺一些對中小企業(yè)進行扶持的法律和政策。中央和各級政府通過設立、組建中小企業(yè)信用擔保機構,加強對中小企業(yè)的融資力度,可以更好地實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標。

我國現(xiàn)行中小企業(yè)信用擔保制度存在的問題

我國的信用擔保機構自1998年開始試點以來發(fā)展十分迅速。據(jù)統(tǒng)計,截至2005年末,全國共設立擔保機構2914家,累計擔保26.34萬戶,資產(chǎn)計人民幣4673.83億元;通過中小企業(yè)信用擔保可增加銷售額為人民幣3425億元,新增利稅為人民幣261.85億元,新增就業(yè)157萬人。[3]相比較我國中小企業(yè)信用擔保行業(yè)的發(fā)展來說,相關法制建設有些明顯滯后。由于立法缺失,擔保機構在運營、監(jiān)管、風險控制等方面普遍存在問題,這些問題得不到解決,可能使擔保行業(yè)成為“又一個來不及繁榮就陷入危機的行業(yè)”。[4]我國現(xiàn)行中小企業(yè)信用擔保制度存在的問題主要表現(xiàn)在:

第一,有關信用擔保制度專門立法的層次比較低。現(xiàn)行中小企業(yè)信用擔保法律規(guī)范除零星散見于《物權法》、《民法通則》、《合同法》等基本法律之外,專門立法主要是國家各部委出臺的部門規(guī)章以及地方政府制定的地方性規(guī)章。而中小企業(yè)信用擔保涉及多方經(jīng)濟主體,法律關系也相當復雜,因此不是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章所能調(diào)整的。此外,由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào),內(nèi)容上不可避免地存在重疊甚至沖突,也不利于貫徹實施。

第二,現(xiàn)有的規(guī)范性文件比較分散,沒有形成統(tǒng)一的體系。由于國家對中小企業(yè)信用擔保沒有以專門法律的形式進行規(guī)制,導致眾多部門各自為政,以各種形式的規(guī)范性文件對中小企業(yè)信用擔保進行規(guī)范。這些規(guī)范無疑推動了中小企業(yè)信用擔保業(yè)的發(fā)展,但是從行業(yè)整體來看,已出臺的有關法規(guī)、政策、制度比較分散,沒有形成統(tǒng)一、全面的行業(yè)管理體系。以至于中小企業(yè)在以信用擔保進行融資時,沒有統(tǒng)一的規(guī)范所能遵守,即使遵守了一個部門的規(guī)范,可能在另一個部門卻行不通。因此,大大增加了信用擔保難度,降低了信用擔保的效率。

第三,缺乏專門的法律法規(guī),制度設計有失合理。法律作為市場經(jīng)濟活動的重要保障,是一個行業(yè)健康發(fā)展的必要條件。但是長期以來,我國普遍存在著“立法滯后”的問題,往往是機構成立并運作了良久,卻沒有及時出臺相應的法律法規(guī)進行規(guī)制,以致出現(xiàn)無法可依的真空狀態(tài)。就中小企業(yè)信用擔保機構而言,盡管屬于服務機構,但由于其業(yè)務同金融機構密切相關,國家對其應進行嚴格管理。目前,對于中小企業(yè)信用擔保的很多問題規(guī)定都不夠明確,具體制度設計方面也存在一定缺陷,比如信用擔保機構尚未建立完善的準入機制、資金維持補充機制、風險控制和監(jiān)管機制等,導致其健康發(fā)展受到一定程度的影響。因此,出臺一部專門的法律對信用擔保具體制度進行立法上的規(guī)定和完善勢在必行。

我國中小企業(yè)信用擔保制度的構建

中小企業(yè)信用擔保僅僅依據(jù)《物權法》、《擔保法》、《合同法》、《公司法》不足以解決當前業(yè)界人士操作中的法律困難,有必要專門針對中小企業(yè)信用擔保問題予以立法,即制定《中小企業(yè)信用擔保法》。筆者試圖從立法體例和主要內(nèi)容兩方面提出自己的立法建議。

《中小企業(yè)信用擔保法》的立法體例應包括總則、分則和附則部分。總則部分主要是有關本法的立法宗旨、立法依據(jù)和調(diào)整對象。分則部分的內(nèi)容主要是信用擔保企業(yè)的服務對象,信用擔保機構的設立模式和法律形態(tài),信用擔保機構擔保資金的來源與維持,信用擔保的風險防范控制機制,政府的監(jiān)管體制以及法律責任等。附則部分主要為該法的實施日期及與其他法律法規(guī)在適用方面的銜接等規(guī)定。

《中小企業(yè)信用擔保法》的具體內(nèi)容涵蓋很多方面,筆者僅就重要的部分提出自己的建議。第一,關于立法宗旨、依據(jù)和調(diào)整對象。有關立法宗旨、立法依據(jù)和調(diào)整對象的規(guī)定,應是《中小企業(yè)信用擔保法》總則部分的內(nèi)容。該法的立法宗旨應該是為了改善中小企業(yè)的融資環(huán)境,解決中小企業(yè)的融資難題,發(fā)揮中小企業(yè)信用擔保機構的積極作用,同時促進中小企業(yè)信用擔保機構的規(guī)范和良性發(fā)展。其立法依據(jù)應是《合同法》、《物權法》、《擔保法》、《公司法》及《中小企業(yè)促進法》等法律規(guī)范。其調(diào)整對象應該是中小企業(yè)、中小企業(yè)信用擔保機構和銀行在信用擔保中所發(fā)生的法律關系。

第二,關于信用擔保的服務對象。顧名思義,《中小企業(yè)信用擔保法》的服務對象應該是中小企業(yè),是不是所有的中小企業(yè)都可以申請信用擔保,從而獲得融資呢?從私法主體平等的原則來說,無疑應該如此,但在現(xiàn)實中是做不到的。筆者認為,該制度是受政策調(diào)控比較強的法律,應該主要針對那些難以向銀行提供其所要求的抵押物,又確實有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)。發(fā)達國家的實際做法是根據(jù)當時的產(chǎn)業(yè)政策制定中小企業(yè)擔保計劃,對列入計劃的中小企業(yè)進行擔保,以實現(xiàn)中小企業(yè)信用擔保法的立法目的,體現(xiàn)該法的政策性。我國不妨借鑒此經(jīng)驗,根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要,制定中小企業(yè)擔保計劃,給予其融資支持,以加大對符合產(chǎn)業(yè)政策的中小企業(yè)的扶持力度。

第三,關于信用擔保機構。縱觀國際立法,擔保機構的組建模式一般有四種:一是社會化組建,市場化運作;二是政府組建,政策性運作;三是政府組建,市場化運作;四是混合組建,市場化運作。從擔保目的來看,第二種和第三種組建模式一般為政策性信用擔保機構,而第一、四種組建模式一般為商業(yè)性擔保機構和互助性擔保機構。我國中小企業(yè)信用擔保機構應該采納第二種立法模式,即政府組建、政策性運作的模式。中小企業(yè)信用擔保的途徑是信用保證,沒有物的擔保,而且中小企業(yè)大多經(jīng)濟實力相對薄弱,因此風險很大,一般的商業(yè)機構不敢涉足。此乃應由政府組建中小企業(yè)信用擔保機構的客觀原因。之所以采納政策性運作的方式,是因為中小企業(yè)數(shù)量眾多,根據(jù)其發(fā)展?jié)摿?予以在信用擔保方面的融資扶持,體現(xiàn)了國家宏觀調(diào)控方面的產(chǎn)業(yè)政策。

第四,關于信用擔保資金的籌集與維持。根據(jù)《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》,非公有資本已進入金融服務領域,因此中小企業(yè)信用擔保機構應積極調(diào)動民間資本參與的積極性,提高信用擔保機構的擔保能力。

擔保資金的籌集渠道一般有四種,即政府出資,企業(yè)、個人出資,銀行出資以及借入資金。政府出資是目前多數(shù)國家或地區(qū)中小企業(yè)信用擔保機構的主要資金來源,有的是政府全額撥付,如美國小企業(yè)局,有的是由政府大部分出資。企業(yè)、個人出資主要針對商業(yè)性和互助性擔保機構,或是為獲取利潤,或是幫助會員企業(yè)進行融資。銀行出資是指作為中小企業(yè)信用擔保的直接受益者之一的協(xié)作銀行,也有義務在資金上給予支持。銀行出資的一個好處是對協(xié)作銀行起到一定的牽制作用,有利于增強協(xié)作銀行對受保企業(yè)放款的責任心。借入資金主要包括受保企業(yè)繳納的風險保證金、向協(xié)作銀行的借款、發(fā)行的債券等,所占比例不大。其優(yōu)點是可以在一定程度上緩解擔保資金缺乏的難題,壯大基金實力,也可以強化對受保企業(yè)使用貸款的約束力;其缺點是該項資金的金額一般不大。綜上所述,我國中小企業(yè)信用擔保資金的來源應該采取以政府撥款為主,其他資金籌集方式為輔的模式。

關于中小企業(yè)信用擔保機構代償損失的補償,國際通行做法是主要依靠政府,如美國小企業(yè)局的擔保風險納入聯(lián)邦財政預算,日本信用保證協(xié)會擔保損失的70%由政府成立的中小企業(yè)信用保險公庫給予補償。我國要建立健全中小企業(yè)信用擔保體系,也必須有良好的資金補償機制。根據(jù)我國的財稅體制和財政預算形式,信用擔保資金的補償主要由中央和地方政府財政負擔。為了防止政府進行擔保資金的維持可能會出現(xiàn)“財政黑洞”[5],尤其是為了防止中小企業(yè)、銀行、擔保機構相互勾結套取財政補償,必須建立擔保業(yè)績評估和控制機制,并加大打擊力度。

第五,關于信用擔保風險的控制。首先是建立風險防范的預防機制。這就要加強中小企業(yè)信用擔保機構的管理制度和組織機構建設,加強和落實內(nèi)部控制以及外部控制。其次是建立信用擔保的風險評估機制。通過科學的風險評估系統(tǒng),對中小企業(yè)的信用度進行充分調(diào)查和評估,以有效避免風險。再次是建立風險的分擔和轉移機制。銀行與信用擔保機構在辦理信用擔保業(yè)務時,應該建立風險聯(lián)動機制,與信用擔保機構共同承擔風險。同時也應該加強再擔保制度的建設,以有效分散信用擔保機構的風險。最后是規(guī)定信用擔保的資金補償制度,做到信用擔保資金的維持,有效彌補中小企業(yè)信用擔保機構的風險損失。

參考文獻:

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[4]劉瑩. 我國中小企業(yè)信用擔保立法若干問題研究. 法治論叢,2005(9).

[5]孫潔. 我國中小企業(yè)信用擔保制度淺析. 蘭州學刊,2003(2).

編輯杜運泉