制度創新與農村土地流轉

楊建淮

摘 要:農村土地流轉是完善農村基本經營制度、維護農民土地承包權益、走中國特色農業現代化道路的重大戰略舉措。目前,我國農村土地流轉還面臨著一系列的制度性障礙與制約,迫切需要政府通過制度創新來引領和推動土地的合理、有效流轉,進一步深化農村體制改革。政府應積極進行相應的制度體系創新,加強對農村土地流轉的引導、規范,使其健康發展。

關鍵詞:土地流轉;制度創新;政府;制度

中圖分類號:F321.2 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0060-04

中共十七屆三中全會在科學總結和充分肯定了我國農村改革開放30年的巨大成就基礎上,明確指出土地制度是農村的基礎制度,“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營”。這是新階段符合國情、順應民意,完善農村基本經營制度,維護農民土地承包權益,走中國特色農業現代化道路的重大戰略舉措。

土地流轉是在建立社會主義市場經濟體制,在中國特有的土地產權制度框架下深化農村土地制度改革過程中出現的一個新動向。近年來,隨著中國農業和農村經濟的發展,特別是農業產業化經營的興起與農村勞動力轉移的逐步推進,土地流轉出現了速度加快,規模擴大,形式多樣的趨勢。

但是,從全國范圍來看,土地流轉仍然處于較低的水平,即便近年來一些省區的土地使用權流轉速度有所加快,也未改變土地流轉的基本狀態。目前中國農村土地流轉的現狀呈現以下基本態勢:一是土地流轉的量小而且地區不均衡,一般說來非農經濟發達的地區流轉的量比較大;二是土地流轉的形式多樣而且都不規范,主要是農戶間私下的口頭協議;三是土地流轉的單位面積價格水平差異極大,甚至出現“倒貼”現象,總體價格水平低下;四是目前農地流轉主要是承包權的短期流轉。[1]之所以出現這種局面,其根本原因就在于我國農村土地流轉面臨著一系列的制度性的障礙與制約,迫切需要政府通過制度創新來引領和推動土地的合理、有效流轉,進一步深化農村體制改革。

一、農村土地流轉的制度背景

家庭聯產承包責任制是當前農村土地流轉的一個直接的制度背景和前提。家庭聯產承包責任制作為一種土地制度安排,它不可能涵蓋,也不可能窮盡全部農地產權所要求的功能。對于當前廣大的中國農民而言,土地不僅是一種重要的資源、一種經營的手段,而且更是一種生活方式,是農民的“保命田”,是農民生存和發展的最后一道保障。因而其制度本身在實施以來,既充分顯示出了其前期巨大的制度績效,但同時也產生了異化,出現了許多新問題。

美國經濟學家普魯斯特曼曾這樣宏觀地評價中國農村土地制度中的問題,主要有七個方面:一是對農民的土地承包權有政策的規定,但缺乏法律保障;二是允許按人口變化不斷調整土地承包關系,農民承包權實際上無法穩定;三是對非農業占用耕地的經濟賠償太少,因而形成了非農業過量占用耕地的機制;四是集體土地所有權者的身份不清,經常出現鄉村兩級侵犯組一級土地所有權益的現象;五是政策上允許土地使用權轉讓,但由于土地使用權本身缺乏法律保障,因此實際生活中轉讓很少,造成土地使用權價值難以實現;六是鄉、村兩級加在土地使用權上的費用太高,農民難以承受;七是農村沒有足夠的法制,鄉村干部在土地問題上為所欲為。[2]

實際上,就家庭聯產承包責任制本身而言,它本質上仍屬于小農式的家庭經營,其最大的特點在于農戶擁有小面積的土地,通過勞動密集的方式進行耕作,這一土地制度安排隨著農村經濟體制改革的深化和市場經濟的要求,與農業現代化產業化、農民非農化以及農民增加收入而言并不相適應,出現了不同程度的制度障礙。

家庭聯產承包責任制規模小,產生不了規模效應。“據有關資料,我國現有耕地14.3億畝,人均不足1.2畝,僅相當于世界平均水平的1/4,全國有1/3的省、市人均耕地面積不足一畝。”[3]由于土地過于零碎、分散,無法形成適度規模經營。小農經濟模式已經成為制約我國農業發展的制度瓶頸。另外,家庭聯產承包責任制使農民對土地制度預期不足。農民僅有使用權、無所有權,而且土地的使用經營權常常受政策、人口、鄉村干部的干擾而變動。農民對土地長期投入不足,缺乏熱情,不少地區還出現了農民短期的掠奪式經營。

家庭聯產承包責任制實施以來,其小農式的家庭經營已成為我國農業發展的“制度瓶頸”。土地流轉恰恰可以從制度層面解決家庭聯產承包責任制存在的土地承包期過短、農民缺乏穩定感以及土地資源配置效率不高等問題。當前,國家在政策層面積極推動和探索土地流轉也正是國家對家庭聯產承包責任制的制度修訂和改進。

二、明晰農村土地產權是土地流轉制度創新的核心

家庭聯產承包責任制固有的制度缺陷就在于產權界定不清。土地制度的變遷,表面上是土地制度的變化,涉及土地的所有權、使用權的調整,實質是利益的重新調整和分配。土地制度缺陷的實質是國家、集體(包括鄉鎮、村、村民小組)與農戶家庭三者之間利益分配的博弈的矛盾。當前的家庭聯產承包責任制下,集體土地所有權主體多樣化和界定模糊造成了實質上的土地所有權主體虛置。名義上土地歸集體所有,但是具體到歸哪一級卻沒有明確的規定。我國《憲法》規定:“農村和城市郊區的土地,除法律規定屬于國家的以外,屬于集體所有;宅基地、自留地、自留山,也屬于集體所有。”《民法通則》規定:“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有,由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的,可以屬于各該農業集體經濟組織農民集體所有。”《土地管理法》除了有上述相似的條文之外,還規定:“已經分別屬于村內兩個以上集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理。”《農村土地承包法》對農村有“農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地”的界定。從上述法律條文可以看出,我國農村土地所有權主體可以是鄉(鎮)一級的集體經濟組織,也可以是村集體,甚至還可以是村民小組。而不管是哪一級的集體經濟組織,主體權利的行使都要最終委托給自然人或者自然人組成的集團。因此實質上的所有權主體權利行使者可以是各級農業生產合作社,也可以是村民委員會和村民小組。而法律上對這些代理人和代理人集團的行為框架并沒有做出明確的規定。更為重要的是,國家雖然將絕大部分農地所有權界定給農民集體所有,但依然保留了土地征用權、土地利用總體規劃權以及管理權,這些實際控制權使政府甚至擁有了比所有權主體更大的權力,從而使所有權主體的實質歸屬變得更加復雜。

其次,農地承包經營權、使用權界定不清,權利的行使受到限制。雖然現在法律上已經明將土地承包經營期延長為30年,而且新的《農村土地承包法》也規定保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。但具體如何保護,并沒有明確規定,而且附加了流轉的限制條件,比如:受讓方必須有農業經營能力,同等條件下本集體成員優先,以出讓方式轉讓的必須經發包方同意等等。權利的轉讓,應當是價高者得,這樣才能使資源的使用流向使用效率較高的人手中。這些限制使得農地承包經營權流轉的交易成本過高,壓制了農地市場的自發形成。此外,農地的承包經營權是依附于集體內的成員權的,通過成員權而獲得土地的使用淡化了土地的生產要素性質,形成了比較空洞的使用權。而且這種使用權必須服從于產業規劃,區域規劃以及城市化進程中的土地征用,農民作為集體組織的成員,根本沒有能力來對抗這種違背自身意愿的使用權喪失。[4]

最后,對農地股份權與抵押權進行具體界定的規則幾乎完全缺失。在經濟發達地區的農村,土地股份合作經營和土地抵押已經開展起來,并且獲得了很好的經濟效益。但有關農地股份合作經營法律規定的探討依然留于理論層面,在實踐中依然處于規則缺失的狀態。我國的《擔保法》規定:動產和權利,都可以作為特殊抵押權的標的物。因此農村土地的各項權利作為標的物獲得抵押是具有法律前提的。而我國對土地使用權抵押的規定,一般只是針對城鎮國有土地,有關農地使用權尤其是以家庭承包方式獲得的土地承包經營權抵押的法律規定完全缺失。這使得農地抵押缺乏法制保障和法律約束,不利于農地抵押市場的發育。

因此,農村土地產權界定不清直接在制度層面制約著當前農村土地的合理、有效流轉。產權明晰是市場經濟的客觀要求,是加快農地流轉的關鍵,也是政府對土地流轉市場的促進和規范作用的主要體現。首先,要科學合理界定國家、集體與農戶三者之間的產權關系,進一步明確農民承包土地的權能,真正把土地的所有權同其占有、使用、收益、處分的權能分開。[5]在確保農村土地所有權歸農民集體所有的前提下,賦予農民對承包經營的土地更多的權益,如抵押、轉讓、租賃等。只有農民的土地承包經營權成為一種完整的產權,農戶的主體地位才能真正確立起來。其次,要明確農村土地流轉的權利內容。土地產權內容的清晰是土地產權市場運行的基礎。因此,這就要求對不同類型的土地流轉中的權利內容進行嚴格界定。從而使得土地流轉的轉出方和轉入方對于土地產權的潛在價值、安全狀況能有了解,只有這樣才能降低土地流轉過程中用于界定、轉讓和保護土地產權的成本,有效地推進農村土地的流轉和集中。

三、健全完善農村社會保障體系是土地流轉制度創新的關鍵

農村土地素來都肩負著中國農民生存發展與社會保障的雙重功能。家庭聯產承包責任制的實施,強化了土地的保障性質,農民把土地作為今后的退路。可以說對大部分農民來說,土地是精神與物質的依靠、是安身立命之本,理性的農民不敢隨便轉讓土地。另外,受教育程度的限制,農民很難在快速發展的二、三產業中立身,而且非農就業存在不穩定性。所以,耕地承擔的對農民人口的福利保障功能遠遠大于耕地的生產功能,土地就業保障性質使得土地流轉在基本利益上對農民的吸引力不大。

由于目前土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠,所以,進行土地流轉機制創新,就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革。通過建立和健全農村社會保障體系,逐步淡化土地社會保障功能,有利于降低農民對土地的依賴,有利于降低農地制度變革成本,加速農村剩余勞動力的轉移,加速土地使用權的流轉。 [5] 土地保障只是我國農村社會保障制度建立過程中的一個過渡形式,土地不應承擔起農民的全部社會保障功能。

農村社會保障體系包括社會保障、社會福利、社會互助和合作醫療等,當前,要著重建立完善三項農村基本社會保障制度:一是建立農村最低生活保障制度,保障農村居民的基本生活。農村最低生活保障制度的建立可以使農民不再必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料,不再以土地收入作為維持最低生活水平的主要手段。農村土地的“社會保障功能”將會得到一定程度的減弱。二是農村社會醫療保障制度。隨著農村經濟的巨大變遷以及合作醫療的衰落,絕大部分農村居民失去了醫療保障。這也是造成農民不愿意離開土地,不愿意進行土地流轉的另一個重要原因。三是農村社會養老保險制度。采取家庭養老和社會養老保險相結合的模式,逐步實現與城市社會養老保險銜接,并為向城鄉一體化養老保險制度過渡創造條件。[6]

四、加強相關法律法規建設是土地流轉制度創新的法律保障

我國現行法律體系中沒有關于土地流轉專門立法。目前土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性,從而導致土地流轉內容的不完整性、土地流轉價格的不確定性、土地流轉目標的非效率性以及土地流轉格局的不穩定性,最終無法培育出適度規模的符合市場要求的經營主體,難于提高生產率與加快實現農業產業化的進程。

由于土地流轉相關法律的不健全,使得政府不可避免地直接介入到土地流轉的各個環節,從而導致行政資源和手段過多地介入到土地流轉的過程之中。按市場經濟規則,在農地流轉中,政府是裁判員而不是運動員,其職責是為市場參與主體提供一個公平、合理的競爭平臺。然而在現實農村土地流轉中,地方政府既充當了裁判員,又成為了運動員。作為裁判員,它偏向企業和開發商,在土地利益分配上,沒有公正地對待農民;作為運動員,它則利用管理職能充當競爭主體,與集體和農民爭利。在土地流轉的實際操作過程當中,農民在很多情況下基本上被排斥在土地增值收益分配的體系之外。農民既不能決定土地轉讓或不轉讓,也不能與對方平等談判價格,而地方政府和利益集團則可以不受約束地占有農民的土地權益,嚴重地侵犯了農民的利益,同時也嚴重打擊了農民進行土地流轉積極性。

目前我國關于農村土地流轉的相關規定更多的是體現在黨的政策文件之中,而缺乏農村土地流轉的中央立法。例如,十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出:土地制度是農村的基礎制度,要求“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則,進一步完善農村土地管理制度”,強調在“完善土地承包經營權權能,依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”基礎上,“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營”。但是,這只是政策上的規定,立法也必須跟上,只有這樣才能有效遏制蠶食農村耕地、損害農民利益問題。

因此,大力加快我國農村土地政策向國家立法的轉化,盡早制定《農村土地承包經營權流轉法》是農村土地流轉法律建設的關鍵。產權經濟學認為,產權不能正常轉讓,則產權效益實現的交易成本就會提高;土地不能合理流轉,則土地的配置效率就難以提高。為確保提高土地配置效率,唯有法律的干預與規范。在《農村土地使用權法》基礎上,對土地流轉進行中央立法是當前把“土地流轉”納入法制建設軌道的首要任務。

五、加強政府引導是土地流轉制度創新的必要條件

農村土地流轉的主體是農民,但不意味著各級政府在土地流轉中就可以無所作為了。在目前農民組織程度非常有限的情況下,政府必須加強規范操作的指導和引導。政府只有為農地流轉規定框架,制定原則,才能保證土地流轉的健康發展。

首先,建立健全農村土地流轉市場體系。規范的農村土地市場是土地健康流轉的前提。目前,我國各地農村土地流轉市場的發育嚴重滯后于土地流轉的需要,農地流轉還未形成一種規范的制度。[5]我國農村土地在生產、經營等方面的私人利益屬性與資源、政治等方面的公共利益屬性,要求必須建立一個土地國家宏觀調控與土地微觀市場化運作相結合的土地流轉機制。為了促進農地使用權的流轉,優化農地資源配置,必須在政府的引導下,建立一個開放、公平、規范的農地使用權流轉市場,通過市場機制及時實現農村土地使用權的流轉。積極探索建立農村土地流轉市場的運行機制,包括農村土地流轉的價格機制、農村土地流轉約束機制、農村土地流轉交易的中介機制、農村土地流轉收益的分配機制。

其次,積極培育土地流轉中介機構。實現土地流轉從“散戶—散戶”的分散性自發流轉向“散戶—中介服務組織—大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變,為土地的規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制。[7]培育土地流轉中介機構和服務體系,主要是為農戶的土地流轉提供必要的技術、信息、法律咨詢等中介服務,土地需求信息的發布、項目的推薦和介紹、土地經營者的選擇、土地租約條件的談判、合同的簽訂以及農戶與土地經營者關系的協調等。[8]土地交易與普通商品交易有很大的區別,其運作程序相對復雜,涉及到多個產權主體的經濟利益。這就要求有完善的中介服務機構為之服務,如資產評估機構、法律咨詢機構、土地融資機構和土地保險機構等。要實現土地高效率、低成本、有秩序流轉,需要培育和完善土地流轉的市場化服務體系,開展土地評定和評估工作,客觀、公正地評估出土地等級和市場價格,為農用地市場流轉雙方的公平交易和政府加強土地管理提供科學依據,減少價格確定的隨意性和不合理性,避免市場交易主體利益受到侵犯。[5]

最后,規范農村土地流轉程序,特別應當對土地流轉方式、流轉程序、流轉后的權利與義務、流轉監管機構和流轉的法律責任作出明確而具體的規定。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益,必須按規范的操作程序進行。[9]一是要推行合同制。頒發全國統一制定的農村土地流轉合同文書,并受國家法律保護。二是要建立土地流轉的申報和登記制度,使流轉管理工作正常化、規范化。土地流轉前應向村民委員會提出書面申請,并報鄉鎮農業承包合同管理機構登記。村民委員會應督促和指導雙方簽訂土地流轉合同,如果發生合同糾紛,村委會及其主管部門要及時進行調解,為當事人排憂解難。三是要建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后,受讓人每年應交納一定數量的風險保證金,以防范其因經營困難等原因無法履約的情況發生。四是要明確土地流轉管理機構的職責。土地流轉管理機構應對土地的用途、項目、面積、價格等進行規范化管理,并對土地流轉過程實行監管,提高工作透明度,使農村集體土地使用權流轉管理更趨優化、更加有效、更為合理。

參考文獻:

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[責任編輯:孫 巍]