競爭、監督、共贏

滕　飛

摘要:當前,我國工業發展正處于從粗放式發展到集約式發展轉變的關鍵時期,加強環境保護、推動可持續發展戰略成為時代的要求。尤其是構建和諧社會實踐的深入和綠色GDP概念的提出,對我國環保建設和環境治理提出的更高的要求。面對不斷出現的區域環境污染和破壞等問題,本文著力分析區域環境治理中的政府間關系問題并提出解決的針對性解決途徑,從而促進區域環境治理從分割消極向凝聚合力轉變。

關鍵詞:區域環境保護公共政策政府間關系

一、我國區域環境治理理念產生

隨著我國進入工業化的轉型期,環境治理得到了越來越高的關注。綠色GDP、和諧社會等理念的提出更進一步表明了我國政府重視環境保護的立場和限制環境污染的決心。然而由于監管體制欠缺完善、地方環保政策紛亂繁雜等制度性原因,各類環境污染事故依然層出不窮,我國生態環境仍然處于“局部改善、總體惡化、前景擔憂”的尷尬境地。其中,一個尤為突出的問題是區域環境治理問題。區域環境治理在我國還是較新的概念,目前學者對其的界定也較為模糊。從字面理解,“‘區域是人們根據研究內容的側重點而認為劃定的供人們管理的可規制的界定范圍” ,區域環境治理可概括為對跨越兩個以上行政單位的地域環境的綜合環境防護和污染整治。在本文中,所指的行政單位主要指縣市級政府。我國幅員遼闊,許多環境問題既具有治理的不可分割性,又具有管轄的行政分割性。這就需要相關部門打破行政分割,構建有利于區域環境治理的新型政府間關系,從而為合力解決區域環境問題提供制度保障。

二、環境治理中的區域政府間關系的困境分析

在目前,區域合作治理概念雖然得到了重視,但大部分研究依然停留在意義和原則的分析中,還遠未得到廣泛的應用。實際上,在理論和實踐中,區域環境治理卻面臨許多困境。

從理論上看,在傳統的中央——地方兩級環境管理體制下,涉及區域環境的管理也是同級政府自發的博弈過程,而由此而出現的困境也可以概括為以下兩個方面:

1.由于地級政府的自利性所導致的“公有地的悲劇”

假設現有A、B兩個地級政府共同占有某區域性資源(水域、林木等等),雙方都可選擇過度使用或節約保護使用兩種方式,則不同的博弈手段帶給雙方的可預見的收益必然不同,可形成以下數據博弈模式圖(數據為虛擬值)

由此表可見,當A、B兩政府共同治理時,雙方的利益總和為最大值,是博弈的最佳結局。然而,由于區域環境的互通性,倘若有一方沒有采取環保行動,另一方也難以通過一己之利收到良好的區域治理效果。考慮到治理所需的大量環保資金的投入以及產業替代等其他成本,對于A、B分別來說,最佳的方案則是自己不治理而做享其他政府的環保成果。于是在追求自身利益最大化的動機驅使下,博弈極易倒向最壞的結果,即各方都因環境污染蒙受了巨大的損失。

2.經濟活動的外部性所帶來的區域環保的影響。

所謂外部性是指一個經濟主體在從事某種活動時對社會或其他人的福利產生了影響,而這個經濟主體并未因為這種影響而付出代價或獲得補償。在某些區域,由于環境的自然特點,一方政府環境質量的對另一方政府的作為有極大的依賴性。例如,擁有共同河域的上游政府組織植樹造林,防治污染,使下游居民的生產和生活用水得到了保證,就產生了外部經濟性。但在現實中,由于缺乏共同的經濟利益目標,上游政府往往缺乏保護環境的動機。如果他們認為保護環境的收益不足以抵銷成本,可能就會放棄或放寬環保措施,而這會對下游的政府產生極為不利的環境影響。

在現實中,區域環境治理面臨著更多的障礙。如決策紛爭,技術實施困難,責任界定模糊等一系列問題,使得區域環境治理的實踐發展至今沒有形成全國性的體系和足夠的政策組織保障。

從以上的分析,可以看出現階段區域環保解決困境的關鍵點,落在了政府能否整合地方行政力量,協調地方行政關系上。而在環境問題上的協調乏力產生的主要原因在于三個方面:一是缺乏信息溝通機制所帶來地區間的孤立和不信任;二是缺乏足夠的監督機制對各行為主體進行適當約束;三是以缺乏足夠的激勵機制引導地方政府的行為以形成共同的目標。

三、我國區域內政府間新關系模式前景規劃和實現途徑

針對前文所述,區域環境治理困境的出現主要來自于三個方面的原因,即:各地區政府間缺乏溝通、缺乏環保動力和無利害關系。那么中央政府的重要職能,也可歸納為構建共贏、競爭和監督的新型政府間關系模式。借鑒國內外已有的經驗和理論,其構建途徑和方式可包括以下幾個方面:

(一)合作模式

1.政策目標整合。各級政府政策的協調不一很大程度上是由于地方政策目標不一致所帶來的。隨著中央反復強調和宣傳,各地政府普遍有了較強的環保意識。然而對于區域環保質量具體保護到何種程度,實現何種政策目標,處于同一區域的不同政府卻有不同想法。中央政府不僅要宏觀把握宏觀環保政策,更要積極介入地方環保政策統一協調中來,制定出區域一級的統一政策目標。

追求環境保護并不是追求完全的社會無污染。不利用環境資源,也會造成社會資源配置的低效率。政府環境保護政策追求的目標應該是理想的排放水平和治理水平,即治理成本和污染成本之和構成的社會總成本最低 。因此,政府應組織專家力量運用多種技術對區域環境做全面考察,衡量區域環境質量和最合理的治理水平。并應以此為依據制定區域內統一協調的環保政策目標,最終在區域內構建統一的政策規劃,保證政策框架的統一和完整。

2.政策研究資源的共享和整合

在統一的政策規劃下,區域環保政策細節內容的科學性和區域針對性同樣是區域環境治理整合的關鍵因素。研究機構的分散必然導致政策視野的狹窄和政策科學性的下降,也造成研究資源利用的低效率。目前,我國的環境政策研究部門主要包括政府政策研究部門和高校研究資源。要實現政策資源的整合,首先要推進以區域內研究力量自由交流和信息共享。可以由政府牽頭,研究機構主導,通過舉辦定期論壇、專家研討、合作項目等方式促進區域環境保護的學術交流。其次,政府應完善信息的傳遞機制。信息的交流和傳遞是政策研究和協調的重要保障。中央政府應設立具有較高權限的區域管理機構對各方研究工作予以指導和服務,并設立區域性的信息中心保證區域內各部門的信息能夠有效準確地傳遞。

3.構建政策制定中的“復合行政”機制。

“復合行政”是近年來學者在解決區域經濟一體化問題中所提出的概念,筆者認為,“復合行政”的原則和措施在區域環境治理中同樣有較大的應用空間。所謂復合行政,即強調跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。

為此,中央政府應主動打破“行政邊界”,創建跨越行政區域而具有區域針對性的實體行政組織。在建國之后,我國針對某些特殊區域陸續成立了如黃河治理委員會、可可西里自然保護區管理會等區域性組織。然而,這種組織并沒有覆蓋到全國性的環境區域中,而且這些組織大多是正式編制的獨立組織,還缺乏整合性和對整個社會的滲透能力。要建立區域內的“復合行政”機制,從防止機構膨脹的角度來說,最適合采用類似矩陣式組織形式,從各地行政環境決策部門抽調相關人員組成跨地區的職能部門。該組織一般應具有較高管理權限,以防止其決策執行力不足的問題。此外,該組織應廣泛吸引社會力量的參與,吸收社會反饋意見,實現較高執行力和反應力的統一。

(二)競爭模式

如果說合作模式的作用在于減少政府間的交易成本,保證環保政策的協調和完善,則競爭模式則是提高政策執行效率的必要激勵機制。由于區域內各地方政府對特定環境問題有大致共同的治理任務和目標,也具有較為明確的共同責任,這就為區域內構建政府間的競爭關系提供了條件。

區域間環境保護的競爭機制可通過以下兩個途徑來實現:

1.競爭性的生態補償機制

所謂生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的,綜合運用行政和市場手段,調整生態環境保護和建設關各方之間利益關系的環境經濟政策,用經濟手段逐步實現上下游之間、自然護區內外、礦產資源提供方和使用方之的利益平衡,促進該區域經濟、環境和社會的協調發展。

生態補償機制的競爭性主要表現在兩個方面。一是國家在區域內實施統一的稅收政策以保證區域污染控制水平。二是國家針對區域內治理績效較高的政府單位應以退稅的方式予以獎勵。從而形成正向激勵機制,實現“少污染少交費,多污染多付出”的環境治理原則。

2.樹立環保標桿部門,在各部門積極開展標桿管理

所謂標桿管理,即在區域內部設立優秀典型,并把其優秀的做法和措施拓展應用到其他部門,從而在區域內的各部門和各級政府中形成良好的競爭和學習氛圍。優秀典型的設立本身就是動態和不斷變化的過程,即可以由政府通過測評和調查去發現并通過組織學習等方式予以表彰和公布,也可以由各部門地區主動尋找環保業績優秀的部門進行參照。而標桿管理的也不僅僅意味著學習和借鑒,更意味著競爭和超越,從而通過向“標桿”地區的學習成為新的“標桿”。而區域內的治理問題的相似性無疑使標桿管理有了更大的適用性。

(三)監督模式

在地方政府關系的構建中,監督關系無疑也是非常重要的內容。事實上,很多環保政策的執行不力和效果不佳并非由于政策本身內容的欠缺,而是由于層級和平級政府間缺乏有效的監督機制所致。

在傳統的政府監督機制中,上級政府往往占有最主要的地位,許多環境問題的治理和環境落實程度主要靠上級部門的檢查。然而,由于上級政府遠離政策實施的第一線,往往難以把握準確信息,使得“上有政策,下有對策”的情況時有發生。我國的傳統行政環境監督包括綜合管理部門監督和專門管理部門監督兩部門。而兩部門的相互推諉和職責不清也使得區域環境治理監督不力的情況依然廣泛存在。

筆者認為,實現區域內政府間有效分明的監督關系,一是要在區域內明確統一的監管機構,賦予區域性“復合行政”部門最高監管權限對區域環境進行統一綜合監督。二是加強區域性法規的建設,對各地方的政府行為作統一規定并認真落實執行。尤其要實行嚴格的地區間環境污染的追償制度,如設立區域環境治理保證金,使得受外部污染地區通過合理明確的追償程序得到污染源頭地區的賠償。三是完善地方政府的績效考察體系。對地方政府環境治理績效進行詳細考察和評估,根據區域內地方政府環境治理績效決定上級政府財政支持力度,對評估不合格地區深究原因、限期糾正,對環境保護投入大、環境改善明顯、高新環保技術應用程度高的地區增加財政預算,從而進一步提高各地方政府對區域環境治理的重視程度。

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