我國政府債券發(fā)展的必要性和可行性

趙文斌

[摘要]本文認為,為保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長,發(fā)揮地方債的積極作用,應當賦予地方政府發(fā)債權(quán),但必須采取適當措施防范風險。地方債發(fā)行風險的預防、控制,不僅是其能夠發(fā)行的必要條件,也是其能高效使用的保證。世界上大多數(shù)國家都允許地方政府發(fā)行債券。

[關(guān)鍵詞]政府債券 機制 發(fā)展

一、發(fā)展地方政府債券,為公用事業(yè)提供充足的資金

長久以來,我國的公用事業(yè)發(fā)展資金主要由國家直接撥款投資建設,即主要依靠中央和地方財政的投入。價格又比較低,導致了資金不足從而影響了發(fā)展。公用事業(yè)在歷史上主要有兩種融資模式。第一種采取固定投資回報率的方式。主要是以出讓經(jīng)營權(quán)、投資為名,行融資之實。外資與政府組成的合資公司不進行實體運作,外資只管收錢。第二種方式是上市。很多公用事業(yè)公司采用上市方式來融資。但是按照公司財務的最基本的道理,企業(yè)比較多的是用債務、即固定收益融資來支持收益風險比較低的項目,用股權(quán)融資來支持收益風險比較高的項目。 面對不收費性的公用事業(yè),單純依靠財政支持顯然已經(jīng)無法滿足資金需要,必須要尋找其他的融資途徑。我國中央政府發(fā)行債券由來已久,但是按照《中華人民共和國預算法》的規(guī)定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字,除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。中央政府發(fā)行的債券一方面用來支持全國性的公用事業(yè),另一方面,通過中央政府發(fā)行債券再轉(zhuǎn)貸給地方的方式,這部分資金用于地方項目建設,其實質(zhì)是中央代地方發(fā)行債券。所以為了滿足地方發(fā)展公共事業(yè)的需要,發(fā)行地方政府債券已經(jīng)是大勢所趨。

二、發(fā)行地方政府債券,造就一個靈活的籌資機制

由于債券是有償使用,又受到社會監(jiān)督,會促使地方政府更關(guān)心資金使用效益,增強還款的責任感。目前我國中央政府通過發(fā)行國債取得部分收入,等發(fā)行結(jié)束后再轉(zhuǎn)借給地方政府使用,與其這樣,倒不如讓地方政府以自己的信用在資本市場上籌集資金,無疑有利于強化地方政府的債務意識和償還債務的壓力,并從總體上提高政府債務資金的效益。地方政府債券的發(fā)行能減輕中央政府的財政壓力,有利于降低財政赤字。這幾年為了啟動經(jīng)濟,中央政府的財政支出增長很快,財政赤字已非常突出,這不僅極大限制了財政政策發(fā)揮的效用,也加大了潛在的財政風險。在這種情況下,允許地方政府發(fā)行債券可減輕中央政府的壓力。由于為地方政府新開辟了財源,在一定程度上可抑制“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。目前我國“三亂”現(xiàn)象的存在,一方面反映出地方政府收費不夠規(guī)范,但另一方面在某種程度上反映出地方缺乏正常、合法渠道來籌措資金。允許地方政府發(fā)債,有利于地方政府增加籌資來源渠道。

三、開放地方政府債券,有利于落實地方政府職能,清除地方政府投融資弊端

目前地方政府普遍采取“多元化融資、多頭借款”的辦法籌集地方基礎(chǔ)設施、公用事業(yè)建設資金,資金來源及融資方式多樣化、融資主體多元化,無疑加快了地方基礎(chǔ)設施建設步伐,然而,融資方面仍存在缺乏直接融資手段,過度依賴借款,融資結(jié)構(gòu)失衡,融資風險加大;運作缺乏規(guī)范管理,融資總量難以規(guī)劃和把握。地方政府表面上“無債一身輕”,但地方公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設資金嚴重不足,結(jié)果是很多地方政府自覺或不自覺地采取了變相發(fā)債形式,由于缺乏規(guī)范管理,形成金融市場上無序、失控的局面,債務危機潛在因素日趨嚴重。依法發(fā)行地方政府債券,以規(guī)范的地方政府公債制度取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“暗中舉債”,逼迫地方政府考慮發(fā)債成本以及償債風險,實現(xiàn)債權(quán)硬約束,還可以有效降解中央債務依存度,對各級地方政府非系統(tǒng)性風險進行分散組合,以非相關(guān)性或弱相關(guān)性使不同地區(qū)間風險抵補彌合,最終防范和化解財政和金融風險。開放地方政府債券,也是實現(xiàn)地方政府職能、落實地方政府應有財權(quán)的需要。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的主要供給者,需要有與其相應的融資渠道。從體現(xiàn)居民偏好和效率程度的角度,這種公共產(chǎn)品應該由地方政府提供,而當?shù)胤秸诔Ｒ?guī)的非舉債條件下難以經(jīng)過努力解決自身的財力問題時,就應通過適當規(guī)模的舉債籌集必要的資金,而在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予地方政府包括舉債在內(nèi)的應有財權(quán),也是進一步深化財政體制改革的重要步驟。

四、開放地方債券市場,有利于完善我國金融市場特別是債券市場

在我國的債券市場上,有國債、企業(yè)債券和金融債券,唯獨地方債券還是一片空白。而開放地方債券融資,完善債券市場,有利于拓寬居民投資渠道,保護中小投資者利益。中國新興加轉(zhuǎn)軌的證券市場仍然只稱得上是剛剛起步,投機氣氛濃厚,居民收入即使有了大幅度提高,也只是以儲蓄形式滯留下來,這些恰好說明我國市場資源配置效率不高,投資渠道不暢,在儲蓄和股市之間缺乏合適的固定收益投資品種收益比儲蓄高而風險又比股市小的地方政府債券。有利于豐富央行公開市場操作的債券品種,實現(xiàn)貨幣政策和財政政策的對接。持有現(xiàn)券存量不足和對沖手段匱乏,如果在國債、金融債外,再加上地方政府債券這一創(chuàng)新品種,可從一定程度上緩解這一問題。

五、證券市場和證券監(jiān)管機制的發(fā)展健全,為地方政府債券發(fā)行提供條件

我國開放地方債券市場有豐富的國際經(jīng)驗可資借鑒。從市場需求來看,無論是個人投資者還是機構(gòu)投資者,對于地方債券都有巨大的投資需求和承受能力。我國居民的高儲蓄存款率自不待而言,而我國的機構(gòu)投資者也都有著巨大的投資需求和承受能力,希望資本市場能提供更多投資品種,既可以分散其投資風險,又為得到穩(wěn)定的投資回報創(chuàng)造更多的機會。我國資本市場已相對規(guī)范并逐步趨于成熟,為開放地方政府債券市場提供了技術(shù)和監(jiān)管上的保證。盡管我國沒有公開的地方債券市場,但是卻有了一些這方面的實踐作為經(jīng)驗積累:一是中央財政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方,用于地方項目建設。二是目前大量存在的根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債,包括直接承借和擔保的債務。三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債,但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系,并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務融資行為。

參考文獻:

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